议程设置理论是大众传播的效果理论之一，在今天的传播学各个领域中已被广泛应用。但是，议程设置理论最早提出时就是一个政治传播的话题，无论是早期的开创性研究还是以后的深化扩展，无不围绕着选举、政治人物形象、政治议题、政治决策等问题展开。所谓议程设置，指的是大众媒介有能力选择并强调某些话题，造成这些话题被公众认可是重要的印象，或者说是大众媒介确定辩论的范围以适合有权势者利益的过程。换言之，报刊等媒介可以通过其对信息内容的选择，能够决定什么内容可以讨论，什么内容不能讨论；什么是热门话题，什么会被排除在讨论的议程之外。也就是说，大众媒介“提供给公众的不是世界的本来面目，而是新闻媒介的议程———是对世界上发生的事件有选择的报道”。
美国传播学者麦库姆斯（McCombs）最早提出“议程设置理论”的定义。他认为，就物理视野和活动范围有限的一般人而论，这种关于当前大事及其重要性的认识和判断通常来自大众传媒，传播媒介不仅是重要的信息源，而且是重要的影响源。有关议程设置的直接表述最先见于诺顿·朗在1958年写的一篇文章，该文指出：“从某种意义上说，报纸是设置地方性议题的原动力。在决定人们将谈论些什么，多数人想到的事实会是什么，以及多数人认为解决问题的方法将是什么这些问题上，它起着很大作用。”此外，美国政治学者科恩关于报业威力的一句名言是：“在许多场合，报刊在告诉人们应该‘怎样想’时并不成功，但是在告诉读者‘想什么’方面却是惊人地成功。”这些观点都被看作是议程设置理论的萌芽。
在20世纪70年代中期，这一假说得到了美国传播学者M.麦库姆斯和D.肖（D.shaw）实证研究的证实。他们通过美国总统大选的定量分析，证明了“受众通过大众媒介不仅了解公众问题及其他事情，而且根据大众媒介对一个问题或论题的强调，学会应该对它予以怎样的重视。如反映候选人在一次竞选运动中讲了些什么内容时，大众媒介显然决定了哪些是重要的问题。换句话说，大众媒介决定了竞选运动的议题，这种影响个人认知变化的能力是大众传播效力的最重要方面之一”。西方学术界普遍认为，议程设置理论是由美国学者麦库姆斯和D.肖提出并确定下来的。麦库姆斯和肖对1968年美国总统选举期间传播媒介的选举报道对选民的影响展开了一项调查研究，并在1972年的《舆论季刊》上发表了一篇题为《大众传播的议程设置功能》的论文，此后又出版了《美国政治议题的出现：新闻的议程设置功能》一书，这标志着议程设置理论的诞生。
议程设置理论对政治传播的方法论意义在于：既然大众传媒可以通过对某个信息显著性增加而“引导”或“转移”受众的注意，从而达到预期的社会效果，那么，推而广之，政府的决策管理也是有议程和重点的，传媒可以帮助政府“引导”和“转移”民众的关注。人们对政治的了解或者关注往往来源于报刊等媒介提供的影像，并渐渐习惯于将这些影像看做是真实世界，这又相应增强了媒介的权威性。报刊在政治议题中首先依据自身的标准确定事件的轻重缓急，再讲自己确定的议题告诉公众，让公众了解、体会报刊正在谈论的事件，最后得到的效果是公众的话题与报刊话题有着惊人的相似，甚至几乎是完全的同步。社会大众在纷繁的政治事件中，通常由报刊等媒介为他们指明方向，帮助他们决定超出了他们实际感受范围的那些事件和问题，究竟哪个是“值得关心和加以注意的”。当然，媒介的议程设置功能不是一种立竿见影的主观性功能，而是一种间接的、客观的媒介效果；媒介的议程设置效果还要看公众对媒介的接触频率、公众对媒介的需要程度，以及当时人际交流的情况和不同公众的兴趣等因素，需要对具体情况做具体的分析。
五、沟通政治渠道
所谓政治沟通，就是“赋予政治过程以结构和意义之信息和情报的流动。政治沟通不只是精英对其民众发送信息，而且还包括全社会范围内以任何形式———不论是对公共舆论的影响、对公民的政治社会化或是利益动员———影响政治的整个非正式沟通过程”。美国学者多伊奇在《政府的神经：政治沟通与控制的模式》一书中把政治沟通看成是政治系统内部的机制对信息的接受、选择、存储、分析和处理。他认为，政治系统对环境的适应和控制是在沟通中实现的。在当今的现代化国家，政治沟通的基本工具是大众媒介。而在前报纸时代，口头传播是政治沟通的主要手段。现在，大众媒介的信息传播活动，不仅在越来越大的程度上影响、制约着政府的决策行为和过程，而且也在更大范围内左右着人们的政治态度和选择。
政治沟通对现代化国家的政治运行具有重要的意义，许多政治理论家早就意识到了这一点。在改革维新时代，梁启超就指出了沟通的重要性。他认为，国家的强弱，“在于其通塞而已。血脉不通则病，消息不通则陋。上下不通，故无宣德达情之效，而舞文之吏因缘为奸；内外不通，故无知己知彼之能，而守旧之儒乃鼓其舌”。
中国近代落后挨打，原因就在于不通。所以要振兴国家，必须去塞求通，而办报纸乃是基本的途径。正如梁启超所言：“通则强，塞则弱，报纸乃是一个国家的耳目喉舌”。
对一个政党和领导者而言，最可怕的不是听到了不同的意见，而是鸦雀无声，无从知晓自己面对的问题和困难，无从知晓民众的呼声。大众媒介通过报道社会上的各种意见，呈现出国家的意见生态，并且以全体人民的名义对政治过程施加影响，这样不仅能够制约政治权力的滥用，而且能够最大限度地维护、实现人民的利益。
大众媒体还提供了新的政治表达途径和渠道，推进了公民政治表达的普遍性，包括扩大政治参与的主体和政治表达涉及的范围、促进政治表达渠道的畅通，为社会成员的意见表达提供更多有效的途径。报道民意调查的时候，媒体常常声称自己代表了公共舆论，以批判的口吻劝诫某一个政治家。而政治家们则会认真地看待这些报道，通过它们来评估政治形势，政党也会依此拿出相应的对策。报纸还会刊发读者来信，为民众讨论政治事件提供一个平台。有些报纸的读者来函专版，往往成为政府官员的必读材料和决策依据。
综上，报刊自诞生以来就与政治有着不可分割的关联。报纸的特性使得它在政治过程中扮演了越来越重要的角色。“假使没有报纸，那么比上古城市国家大一点的国就不能行民治政体了。报纸的能力可使政治家的言论直接传达到全国人民。”报纸的力量来自于它报道的客观、真实和公正。正如马克思所说的，“任何一家英国报纸（无论它的派系如何）都不敢违背这种公正”。这种公正意味着报纸在报道事实、提供消息和各种意见时，能够保证一种形式上的公平姿态。正是由于这种品质，“报纸可以用来充当政府的监督者、混沌世界的照明灯、商品及服务情况的市场发言人、提供娱乐消息的介绍人、重大事件和不可预测事物的旗手、符合大众趣味的常识传播发源地”。报刊对政治产生的影响是无法忽视的，包括政治信息的传播和反馈、对政治权力的舆论监督等。各国政府大多重视报刊媒介，希望报刊按照自己的需要去传播信息、解释事件，关注报刊的反应。
与此同时，报刊与政治之间也有相当程度的合作关系。因此，报纸的绝对独立性是理想的、不存在的。报纸的独立性总是受到媒介生态系统中的政治、经济和道德法律等因素的制约。报刊是一个制度化的组织，必须在法律明文规定的框架内运作。“在所有的新闻体系中，新闻媒介都是掌握政治和经济权力者的代言人。因此，报刊杂志和广播电视并不是独立的媒介，它们只是潜在地发挥独立作用。”“新闻媒介的内容往往反映那些给新闻媒介提供资金者的利益”。日本传播学者井上俊也认为报纸的背后总会有权力的影子。尽管历代报人一直以新闻自由、出版自由为自己的奋斗目标，但是报纸从来没有摆脱权力的制约而实现完全的自由。
“报纸作为文字媒介始终带有权力的影子……是专制权力利用的工具，这是不容否认的”。
