现代社会经济制度体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排，两者的作用范围也涵盖了社会经济生活中政治、社会、经济等领域。探索政府与市场的职能边界，构建市场、政府和社会职能有机统一的体系，对于我国市场经济的建立完善具有重要的理论和实践意义。
一、政府、市场边界理论综述
（一）西方政府与市场理论的发展历程
西方市场经济发展的历史和经济理论中，政府与市场的关系是一个鲜明的主题。在市场政府理论变迁轨迹中，经历了市场自发调节理论、政府干预理论、新自由市场理论和市场与政府相结合的新综合理论等不同的理论流派。
古典学派坚持市场机制这只“看不见的手”能够自发调节整个经济的运行，实现市场出清和社会公共利益的最大化，主张经济自由，整个经济由市场自动调节，政府只是充当“守夜人”，斯密的信念是，管得做少的政府就是最好的政府。其公共政策则是：自由放任，以保证私人资本自由竞争和自由贸易的有效市场运行，政府提供的公共服务主要限于：司法、治安和国防服务。
福利经济学从私人决策的社会成本出发分析市场失灵，并进而提出政府干预理论。庇古认为，单靠市场调节，并不能自动实现社会利益。其原因是，人们进行私人决策时，只考虑其行为的私人成本，并不考虑由此带来的不由他本人承担的社会成本，这部分成本转嫁给了社会。当私人行为的成本和收益不对等时，资源就得不到有效配置。而且随着资本主义经济的发展，存在着收入分配的不平等，垄断以及公共产品的需求等一系列市场机制无法自行解决的问题。因此，涉及社会利益的目标需要国家干预来实现。但庇古认为政府的调节应是有限度的，以不损害私人经营积极性为前提的财富再分配，税率不能太高；对贫困者的补贴（转移支付）也不能纵容懒惰为限。
福利国家实践和30年代西方国家的大危机打破了市场机制自我调节的神话。在此条件下产生的凯恩斯理论认为，市场机制不能自动实现均衡，市场本身存在缺点，只有政府干预才能克服和纠正。凯恩斯据此提出了政府干预经济的主张，主张把政府的作用从“守夜人”角色变成“积极的干预者”。
20世纪70年代以来，西方资本主义国家出现的滞胀，动摇了凯恩斯主义的理论基础和政策主张。以货币主义、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等为代表的新自由市场主义全面活跃。他们一致认为，私人市场是有效的并且是能够自我调节的，政府对市场自我调节机制的干预从其本身来说是无效的，政府干预应该最小化。
20世纪80年代后期以来，一种代表了当代市场—政府理论最新成果的新综合市场理论逐步成为主流。新综合市场理论认为，市场与政府的有效结合，是经济社会达到帕累托最优的充要条件。90年代以来，美国政府积极推行所谓“新经济”政策，其指导思想就是强市场、强政府的有机结合。
（二）当代市场与政府功能边界的有关争议
当代西方关于政府与市场功能边界的争议主要围绕市场失灵能否成为政府干预理论的基础进行的。与传统的古典经济学和凯恩斯经济学相对应，存在新自由主义和新凯恩斯主义两种代表性的观点：
一是新经济自由主义。新经济自由主义者认为市场失灵不能成为政府干预的理由：（1）古典经济学的看不见的手原理仍然正确，因为市场机制在协调个人分散决策行为时已经包含了财产权的实现、契约关系的履行、法律和政府的作用，市场机制是一种不可替代的唯一分配资源的有效方法；（2）即使市场本身具有缺陷，但克服与纠正市场缺陷的唯一方法不在于诉诸政府全面干预，而只能在于以产权明晰化等措施来完善市场制度本身，决不可以依赖市场以外的政府；（3）政府干预市场不仅会导致出现市场失灵，政府本身所不可克服的弱点还会导致政府失灵，它比市场失灵更糟。
二是新凯恩斯主义。认为市场失灵是政府干预的理由。斯蒂格利次认为，政府干预的主要作用是弥补市场失灵，对市场失灵的研究应成为政府干预理论的一部分。格林沃德--斯蒂格利次定理所定义的信息革命背景下出现的以不完全信息、信息的有偿性以及不完备的市场为基础的新的市场失灵，已不再仅仅局限于传统的外部性、公共产品等狭义的市场失灵范围，而是无处不在。大量的市场失灵现象为政府干预和提高福利水平提供了广阔的潜在空间和理论基础。政府干预应遍布各个经济领域和部门。斯蒂格利茨从三个方面进行了论证：（1）从市场效率与政府效率的比较分析上，尽管存在政府失灵，但私营部门同样存在低效现象；（2）从政府与市场的相对优势分析上，政府拥有市场不具备的征税权、禁止权、处罚权和节省交易费用等相对优势；（3）从政府纠正市场失灵措施的分析上，他认为针对市场经济中普遍存在的资源配置无效率的现象，政府的公共政策应主要定位于资源配置职能，即通过发挥政府的再分配职能提高资源配置效率。
国内在界定政府边界方面也存在几种代表性的观点：一是从政府和市场的性质对政府的边界进行界定。盛洪（1992）认为，市场和政府是人们配置资源的相互替代的制度安排，从起源上两者没有区别，区别主要在于市场交易一般在两两人之间，政府则在两两人以上。市场交易在两两人的交易不存在直接的外部性的情况下更有效率，政府则在两两人的交易存在直接的外部性的情况下更有效率，市场与政府的边界位于两两人的交易于两两人以上的交易之间；二是从最佳生产—消费路径的角度对政府的边界进行界定。葛玉好（2003）认为，商品从生产由市场到消费的途径可有四种：私人对企业产品的消费；私人对政府产品的消费；政府对企业产品的消费；政府对政府产品的消费。四条路经中，存在生产最优化和消费最优化两个最优化问题。长期最佳生产规模是解决生产最优化的标准，如果该最佳生产规模达到超出私人的承受能力，就应该由政府生产；而商品使用是否具有排他性是解决消费最优化的标准，具有排他性的商品应选择私人消费，不具有排他性的商品应选择政府消费。
从市场与政府作用发展变迁的历程看，既有古典主义和新自由主义的“强市场、弱政府”模式，也存在凯恩斯主义和新凯恩斯主义强化政府职能的理论，并发展到目前占主流地位的市场政府有机结合的新综合市场理论；从市场与政府的职能边界看，尽管理论上争议颇大，但至少在以下两个方面达成了共识：一是都承认市场经济是资源配置的基础性制度安排，二是都不否认政府进行必要干预的重要作用。问题在于政府怎样进行有选择的干预市场，怎样确定干预的范围、方式、程度也即如何围绕市场失灵与政府干预的关系进行职能划分。
二、中国市场经济背景下市场与政府功能边界的重构与调整
（一）界定政府与市场边界的一般原则
怎样合理界定市场与政府的职能，关键是根据效率原则划清政府和市场的行为边界。从效率角度，政府和市场作用的范围和领域应该有有效边界，一旦超出范围，政府干预和市场机制都会带来低效率。同时，在界定政府的职能域时，还要考虑社会福利函数。
鉴于理论上和实践中对市场机制在资源配置中基础性和优先性地位的共识，这里只就政府职能层面予以论述。
（一）以市场失灵为标准界定政府职能的内边界。
市场失灵（market failure）是指市场在垄断、外部性、公共产品、信息不对称等场合或领域， 市场机制丧失了有效配置资源的功能。在微观经济领域，市场失灵主要表现为：市场信息不完备导致市场功能发挥受损、由市场无法有效提供公共产品、市场垄断破坏竞争、市场产生外部效应等；在宏观经济领域的市场失灵，萨缪尔森在“政府应修正的市场的系列缺点表”中概括为以下主要内容：对稳定宏观经济失败造成经济的周期性波动、对公平地分配与再分配的失灵造成社会的不公正、收入的不公平等。
政府干预是克服市场失灵的重要手段。与市场体制相比，政府的显著特征是拥有对全体社会成员的强制力，使其具有斯蒂格利茨所说的四大优势。这里的政府优势是相对于是相对于市场失灵而言的，并非政府在一切领域都较之市场有优势。在现实经济生活中，政府职能的范围取决于市场失灵的领域和范围，在市场机制有效作用的领域和范围内，不需要政府干预。
（二）以政府失灵为标准界定政府职能的外边界。
政府失灵是指政府在克服市场失灵、发挥其经济社会职能过程中出现的无效或失败现象。布坎南从政府管制、寻租、官僚主义三个方面论证了政府干预的低效和政府失灵。
由于存在政府失灵，因此在克服市场失灵问题时，决不能把全部问题不加分析地推给政府。市场失灵是界定政府职能边界的内边界，但政府失灵是界定政府职能的外边界。如图中的区域，在这个区域中，市场机制更有效率。
（三）在存在市场和政府双重失灵的情况下，确定政府职能的原则包括：第一，用足市场，慎用政府；第二，引入第三部门（社会中介组织）的机制加以解决；第三，通过成本收益分析确定政府与市场资源配置的有效边界。
（四）以提供公共产品、公共服务和社会福利为核心界定政府的职能域。
由于公共产品具有消费的非排他性和非竞争性，导致搭便车和按市场价格分配管理成本太高，因此公共产品和准公共产品应由政府进行供给或扮演投资主体。另外，政府还要承担社会经济运行过程中的公共服务，包括稳定宏观经济、调节收入分配、完善社会保障等。
（二）我国市场与政府职能边界存在的问题
我国市场经济体制建立的路径不是以自由放任的“无政府的”市场经济为起点的，而是在高度集权的计划经济基础上向市场经济过渡的。从制度变迁的角度看，我国建立市场经济制度的动力既有“内生的”，但更多的却是“外源的”，表现为改革进程主要是由各级政府“自上而下式”向前推进的，是一种“强制性的制度变迁”。这种经济转型主要涉及政府职能边界的重构或调整。
当前，我国政府功能和行为还存在较严重的边界模糊不清状态，突出表现为政府职能和行为的越位和缺位现象。正如弗里德曼所言，“在中国，政府管得既过多，又过少”。
第一，过度干预。突出表现为政府在生产和投资以及重要的经济部门干预过多，政府仍然保持着很强的控制力。正如世界银行指出的，“即使在进行了20年的改革之后，中国政府和市场的职能仍是相互交错的”。这种过度干预还表现为政府的不当管制方面，包括行业准入管制、价格管制等。
第二，职能缺位。政府在有效的产权结构和市场秩序建立、公共产品和服务的提供、改进收入分配和社会保障等方面职能发挥不够。
（三）转轨时期中国市场与政府的组合关系及边界确定
我国正处在完善市场经济体制和二元经济结构转轨的过程中，使得市场与政府之间构成一种较复杂的关系： 既有发达市场经济国家表现出的市场与政府机制的互补关系， 还呈现出转轨过程中的特有关系。这些组合关系同时决定了市场与政府的职能边界。当前，我国市场与政府的组合关系大体上可分为3种类型：
1、市场失灵与政府干预的关系。对于垄断、外部性、公共产品和不完全信息等传统的市场失灵，需要政府主体的参与或政府的有限干预。政府的干预主要是改变市场失灵的条件， 模拟、创造使市场机制发生作用的条件。政府的职能表现为解决市场失灵的效率职能，这种职能主要体现为消除市场失灵和提供社会经济需要的公共服务和公共产品：
一是提供适度的经济管制。中国市场经济体制脱胎于集权主义的计划经济体制，至今仍未全部摆脱管制经济的痕迹。在铁路、邮电、金融、广播电视传媒等方面，还存在由计划经济沿革下来的垄断经济格局。政府应选择的产业政策不是保护垄断的管制经济，而是适度竞争，促进竞争的市场经济。即使存在进入客观性障碍的自然垄断部门，规模经济与成本优势都十分明显，只要有可能，还是应拆除行业进入的行政障碍，允许更多的厂家进入竞争。如地方铁路、第二家电信公司、邮件速递公司等，对提高这些垄断部门的经营效率是有促进作用的。
政府对垄断并非完全放弃管制，政府应采取的措施是：价格建馆，对于垄断高价，特别是关系民众生活利益的公用事业价格（煤气、供水、供电、城市公共交通等）需有限制性措施，限制价格水平，公共财政则应对生产者提供补贴，如限制价格在均衡价格以上；对私人行为外部性的监管，外部负效应的处罚税负应等于私人成本外溢部分，将外溢的私人成本内部化；对外部正效应的补贴应等于差额，不低于成本以避免发展不足，也不高于成本以防止发展过度。
