9.1.研究的主要结论简述
9.1.1.农村公共财政支出总量偏低，结构性矛盾突出
改革开放以来，我国农村公共财政支持主要体现在：农业基本建设投入、推广农业科技、农业生产资料补贴、农业价格补贴、发放救济以及实施生态环境保护工程等，其中公共财政对农业的支持水平总体上呈现出上升的趋势，但农业财政支出总量不足，比例趋于下降。近几年，农业财政支出力度虽然有所增强，但由于受到财政收支状况的制约，政府对农业的支持和保护程度非常有限，农业财政支出长时期徘徊不前，甚至有所下降。农业财政支出占财政总支出的比重较低，且农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势。农村公共财政的农业支出中，中央财政支出比重逐年下降，且无论是中央财政还是地方财政，其在抚恤和社会救济费支出和社会保障补助支出这两个方面比重均过小。一些典型农村公共物品的农村公共财政支出占GDP的比重，远远低于世界的平均水平。
我国农村公共财政支出在东、中、西部各地区之间有着明显的差距，并呈现出梯度性的递减态势。从我国东、中、西各地区农村公共财政支出比重看，东部地区的农村公共财政支出规模超过了中、西部地区的支出总和。从农村公共财政各主要支出项目的结构看，东、中、西部之间也有不同的差距，其中差距最大的是农林水利气象等事业费，排在第二位的是农业支出，抚恤和社会福利救济费则处于第三位。我国公共财政支出占GDP的比重近年来一直处于上升的态势之中，但总体上偏低，而且在东、中、西部各地区之间有着明显的差距。从浙江省、江西省、贵州省的农村公共财政支出决算分级表及各级政府的公共财政支出比重可以看出，在农村公共财政支出上，无论是东部的浙江省，还是中部的江西省和西部的贵州省，都是县级公共财政支出比重最大，省级公共财政支出比重最小。
9.1.2.农村公共品供给与需求不平衡
目前，农民对公共产品的需求集中表现在以下几个方面：基础设施建设，如水利工程、饮用水、电力供应、道路交通等；信息与技术服务，包括提供农副产品产供销信息、种养殖技术指导等；社会秩序，包括社会治安、打击违法犯罪及调解各种纠纷等；义务教育与文化服务；社会保障与社会福利，包括农村医疗保险、养老保障、对老弱病残等弱势群体的救助等。随着我国农村社会经济的发展，尤其是农民自身素质的提高及权利意识的觉醒，农民对于公共品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化。
农村公共品供给的数量不足。过去，政府提供的公共品主要是满足城镇居民的需求，对农村公共产品供给主要限于中小学义务教育、少量的农村水利设施和农业科技推广等方面。近年来，国家实施积极的财政政策，增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，但农民急需的基础教育、农村公共医疗卫生、农民贫困群体救助、农民社会养老保障、农民就业再教育、农村水利设施建设和维护等，至今仍是农村公共品供给中的薄弱环节。受国家公共财政的财力限制，许多应由国家提供的公共品供给责任落在了村集体组织、村委会、农户的头上；而由村集体供给的公共品，也因农村经济发展缓慢，导致农村公共品供给的普遍不足。当然，我国农村公共品供给的数量不足主要是指与农民利益相关、事关农村发展的公共品提供严重不足。事实上，与基层政府官员利益相关的公共品供给在部分地区明显存在过剩。
农村公共品供给的质量偏低。目前，地方政府尤其是乡（镇）政府所提供的农村公共品较多地受“评比、达标”等涉及政绩的因素影响，这就不可避免地出现公共品供给的消极应付、弄虚作假等形式主义现象，农民从中受益甚少，甚至反受其害。如在经济发展落后地区的基层政府大力修建公共设施、楼堂馆所、歌舞剧院等“形象工程”和“政绩工程”，这些公共品的提供明显超越了当地的经济发展水平，农民根本没有能力去消费，利用率极其低下，资源浪费严重。在一些地方，有关公共部门为了实现自身利益最大化，做出了一些与民争利甚至侵占农民利益的行为，如在农村土地流转上搞强迫命令以及玩弄“反租倒包”、“预留机动田”等花样。
农村公共品供给的财权和事权不对称。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会还承担了较多的政务，供给主体错位现象严重。如基础教育、计划生育都是基本国策，涉及整个国家的长期发展和长治久安，属于全国性的公共品，应该由中央财政和地方政府共同承担，但目前这些事权主要由县、乡政府以及村集体组织承担，中央和省一级负担的比例比较低。目前对绝大多数农村公共品的投入主要由县乡两级政府承担，而县乡两级财力普遍较弱，特别是中、西部地区的县乡两级财政更是处于困窘之中，无力保证农村公共品的有效供给。
9.1.3.农村公共品供给的地区性、结构性失衡
我国是一个人口大国，也是一个地域辽阔的发展中国家，区域之间经济、社会发展不平衡客观存在。2002年，我国东南发达地区的人均国内生产总值已超过1400美元，北京、上海等大城市更超过了3000美元，而西部9省区的平均水平还不到600美元。2001年，我国城镇居民家庭人均消费性支出为5309元，而农村居民家庭人均消费性支出仅为1741元。东部与中、西部地区差异更是显而易见的，而且这种差异还有进一步扩大的趋势。公共品供给的地区性失衡主要表现在，由于各农村地区公共管理主体的能力存在差异，由农村公共财政提供给农民的公共品在量与质方面存在很大差异，特别是在东、西部地区之间，这种差异即使在相邻的乡镇或村之间也比较明显。因此，在制订农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认东部与中、西部地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制订东部、中部和西部地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能“一刀切”。
公共品供给的结构性失衡主要表现在，在公共管理主体尤其是地方政府所提供的各类公共品中，供给不足与过剩同时存在。目前，由于缺乏规范的公共选择机制，农村公共品大都是由各级政府和部门自上而下决策，进行强制性供给，农民缺乏对公共品需求的有效表达机制。这样，往往造成农民真正需要的公共品提供不足，而不需要政府提供的公共品却供给过度，存在有效需求不足和无效供给过剩并存的现象，造成公共资源的浪费，也引起农民的不满。
9.1.4.农村公共财政在不同阶段、不同区域有不同优先序
在实际调研中，我们设计了相关问卷对地方政府的领导者和农民的需求进行了问卷调查。统计结果表明，由于财力不足，近年来县乡政府对上级转移支付的依赖性越来越强，县乡绝大部分财政支出主要是用于行政事业单位开支和教育开支，农业、农村公共事业只能依靠上级财政的转移支付。
在对农户的问卷调查中，我们列出了义务教育、水利设施、农村电网、农村道路、乡村医疗、技能培训、社会保障、农业信息、技术服务、文化娱乐、村镇规划、环境治理、其他、资源保护、减灾救灾等15项内容供农民选择。由于各地自然、经济条件不同，农民选择有所差别。但是如果排除区域性差异，农民关注的焦点主要集中在：一是乡村道路、桥梁、水利建设等基础设施建设。
地处西部地区的贵州农户对此问题的关注率高达95％；中部地区的江西省农户对此问题的关注率达到89.6％；而东部地区的浙江省慈溪市农户对此问题的关注率达到52％。二是农村义务教育方面。贵州省桐梓县高达73.37％的农户对此问题关注；江西省武宁县77％的农户对此问题关注；江西省都昌县83.5％的农户对此问题关注；浙江省慈溪市86％的农户对此问题关注。三是关于农村医疗卫生方面。贵州省大方县农户对此关注率达到90.7％；江西省农户的关注率为72.22％；浙江省慈溪市农民对此关注率达到61％。四是技能培训和技术服务方面。贵州省高达62.52％的农户对此问题关注；江西省武宁县60.39％的农户对此问题关注；江西省都昌县63.25％的农户对此问题关注；浙江省慈溪市66.74％的农户对此问题关注。
当前，从供给效率和农户的需要的迫切程度和重要程度来看，中国农村公共财政支出的优先序应为：农业科技支出＞农村教育支出＞农村基础设施支出。但事实上，无论是所占比例，还是增长趋势，实际上中国农村公共财政支出的先后次序正好与上述的优先序颠倒，即实际的农村公共财政支出次序为：农村基础设施支出＞农村教育支出＞农业科技支出，且排序处于第一位的基础设施与排序处于第二位的农村教育之间落差较大。
9.2.政策建议
9.2.1.首先要合理确定农村公共财政支出的优先序
国家公共财政的有限性决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分类别、分区域地排出优先序，统筹考虑其公平与效率问题。排序的基本原则应该是：先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共品，后提供准公共品和混合品。
就全国而言，支持农村教育发展应是农村公共财政支出的重中之重。
今后要进一步加大支持力度，对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制进行力度较大的调整和改革，真正把九年制义务教育落到实处，促进“科教兴国”战略发展。一是按照农村公共财政体制要求，调整农村公共财政支出结构，加大公共财政对农村基础教育和义务教育的投入力度，确保农村教育事业发展资金需要。二是进一步建立和完善农村义务教育投入保障机制，积极推动农村教育发展。要结合农村税费改革，理顺农村义务教育管理体制，建立稳定的义务教育投入机制，从根本上确保教师工资的及时足额发放。三是努力改善农村办学条件。将农村义务教育全面纳入公共财政保障的范围，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，合理配置城乡教育资源，从政策上鼓励优秀教师到农村任教。建立完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主、投入以中央和省级政府为主的农村义务教育管理体制，逐步形成保障有力的义务教育长效机制。四是充分利用市场机制，从财税政策、资金投入方向等方面采取有效措施，整合财政资源，积极鼓励和引导社会资金投资农村教育事业，丰富和完善以公共财政投入为主，多渠道、多形式、多层次的筹措农村教育经费的体制。
就地区而言，结合对浙江、江西、贵州三省的调查，我们认为当前公共财政覆盖农村的基本优先序，东部地区主要是：第一，加强农村义务教育，重点是农村中小学必要设备的配置和师资队伍的培训。第二，建立农村公共卫生防疫体系和农村大病医疗救助制度，重点是要搞好乡村医疗卫生投入保障机制。第三，逐步建立和完善农村社会保障制度。第四，重视农村公共财政对农村文化建设、农民职业技能培训的投入。第五，增加农村公共财政对农村信息化建立和农业技术服务的投入。
中部地区主要是：第一，支持乡村道路建设和清洁饮水等主要设施建设。第二，加强农村义务教育，重点是确保农村义务教育政策的全面贯彻落实。现阶段的重点是中小学危房改造、必要教学设备的配置、教学公用经费的补助和师资队伍的培训。第三，保障基层机构的正常运转。主要是编制内的人员工资支出和公用经费支出。第四，支持农村公共卫生和医疗防疫体系建设。现阶段的重点是农村公共卫生防疫体系建设、农村大病医疗救助、改善农村公共卫生环境。第五，逐步建立农村社会保障制度，支持弱势群体发展。现阶段主要是农村最低生活保障、农村养老保险试点、农村扶贫开发。第六，农业基础设施建设和农业科技进步。重点放在中部粮食主产区。在已有的基础上，重点支持农产品质量安全体系建设、农业信息体系建设、重要农业科研项目和农业科技推广项目、探索农民就业技能培训等。
