4.1.现行农村公共财政体系的一般分析
运用SSPCＩ分析范式从理论上分析我国现有的农村公共财政体系的基本目标、资金来源渠道、支出制度、管理分配及主要支出特征、结构及支出的阶段性划分。
4.1.1.农村公共财政政策及演变
农村公共财政包括狭义和广义两个方面。其中，狭义农村公共财政仅限于《中国农村统计年鉴》、《中国农业统计年鉴》以及《中国财政年鉴》中财政用于农业的支出，主要包括：支援农业生产支出、农林牧副渔事业费、基本建设支出、农业科技三项费用。广义的农村公共财政投入除了包括狭义的农村公共财政投入以外，还包括为农业生产服务的农业科研与技术推广、农村义务教育、农村基础设施投入、公共卫生投入、农业补贴等方面的投入。
本研究通过描述我国财政性农业和农村投资结构现状，然后分析狭义农村公共财政投入，接着分析广义的农村公共财政投入。
按照农村社会经济发展水平、农民的实际受益情况等客观标准来评价，1978年中共十一届三中全会以来，国家有关农村与农业的公共财政一系列政策具有三个明显的阶段性特征：①1979-1985年，公共财政政策对农民利益表现为利益倾斜与硬性照顾；②1986-1996年，国家公共财政政策对农民利益表现为利益收敛与软性剥夺；③从1997年开始，国家公共财政政策对农民利益表现为利益调整与软性照顾（郑有贵，2001）。
（一）公共财政政策对农民利益表现为利益倾斜与硬性照顾（1979-1985）
1978年12月召开了中共十一届三中全会，会议指出，“全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去，因为农业这个国民经济的基础，这些年来受到了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱”。因此，“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保证他们的民主权利”。十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制作为农村改革的重大措施，逐步在全国广大农村推广、实施。以家庭承包制为核心，以农民多种经营为补充的农村改革，迅速促进了农村社会经济的发展，并且在短短几年的时间里，使广大农村面貌发生了巨大的变化。如果说，家庭承包制、农村多种经营形式的实施是推动农村改革发展的体制性原因，那么这一时期，党中央、国务院尊重农民的首创精神，满足、保护农民利益要求的一系列政策的出台，则是促进农村改革发展的政策背景。1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中指出，在今后较长时间内，全国粮食征购指标继续保持在1971-1975年的水平，并且从1979年起减少50亿斤，以利于减轻农民负担，以利于发展生产，各地不允许擅自征购过头粮。一直到1984年，中央为减轻农民负担，一再用中央文件、决定的形式，防止各方面向刚刚解决温饱的农民进行摊派。1984年1月，《中共中央关于1984年农村工作的通知》中明确强调：“制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担。中央、国务院各有关部门部署的农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业，都要逐项进行认真清理和改革。今后对这些经费，各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用，一年定一次，中间不得任意追加，也不得再从集体提留内开支。”此外，该通知还要求，各地领导人不得滥建与本地财力不符的工程项目。群众无力办的事，不要勉强去办。 （二）公共财政政策对农村的利益收敛与剥夺（1986-1996）
1984年10月，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》中指出：“我国经济体制改革首先在农村取得了巨大成就。农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件。”基于这一判断，从1985年起，改革的重点从农村迅速转到了城市，并且产生了一系列连锁性政策反应，其中一个重要的方面就是国家的公共财政政策发生偏转。
从1986年起，政府收缩了农村的公共财政政策，对农业、农村的投入逐年减少，特别是国家公共财政对农业基本建设的投资，不仅相对额减少了，而且绝对额也下降了。1979年，国家公共财政支农占公共财政总支出的13.7％，到1989年下降为7.8％，下降了5.9个百分点。1979年，国家对农业基本建设的投资总额为62.41亿元，1988年下降为47亿元。国家对农业基本建设投资的减少，明显导致了农业抗灾抗风险能力的下降。
与此同时，农村公共财政的管理政出多门，缺乏统筹安排，使用效益不高。由于历史和现实的原因，我国农村公共财政资金长期存在多头管理的问题，公共财政支农资金管理的分散化，必然导致农村公共财政使用的分散化，使有限的资金不能集中起来、统筹安排、合理使用、形成资金使用的规模效益，同时，在一些地方又存在分散投资与重复投资并存的不合理格局，使农村公共财政资金的效益下降，也造成国家农村公共财政政策效用难以显现。
不仅如此，这一时期还存在地方政府的实际行为与中央政府农村公共财政政策目标的矛盾。农村公共财政政策是一个完整的政策系统，它要求中央与地方各级政府的密切配合与切实贯彻。从中央政府与地方政府在农村公共财政政策上的实际行为上看，1987年同1981年相比，中央财政支农支出额增长了199.7％，而地方财政支农支出额仅增长59.4％；1981年地方财政支农支出额占地方财政总支出的18.7％，1989年这一数字下降为9.3％。
导致中央与地方政府在农村公共财政行为上如此明显差异的原因，关键在于这一时期实行的“分级管理、分灶吃饭”的财政体制与财政政策。这一体制与政策的实施，使地方有了相对独立的财政权与自主财力，但是地方政府在财力增长的情况下，并未承担相应的支农职能。这段时期，地方政府由于局部利益的驱动，将资金大量投向具有短期效应的产业，而不愿投向农业等基础产业部门，地方政府投资行为的短期化与中央财政支农政策的根本目标与要求是相悖的，无形之中把支农支出的压力大头抛给了中央。而中央恰好在放权让利、扩大地方自主权的这几年里财力有限，无力驾驭全局，这就造成农村公共财政资金的短缺局面。
（三）公共财政政策对农村的利益调整与照顾（1997-2005）
1997年，中国共产党“十五大”报告指出：“坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农村经济发展、农民收入增加。”根据这一目标，“十五大”提出和重申了发展农业和农村经济的若干条政策性措施，主要包括：①多渠道增加投入，加强农业基础设施建设，不断改善生产条件；②大力推进科教兴农；③积极推进农业向商品化、专业化、现代化转变；④综合发展农村牧副渔各业，继续发展乡镇企业，形成合理的产业结构；⑤长期稳定以家庭承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济实力；⑥改革粮棉购销体制，实行合理的价格政策；⑦建立健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持、保护体系；⑧尊重农民的生产经营自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担，使广大农民从党在农村的各项政策和工作中得到实惠（郑有贵，2001）。
党的十六届三中全会明确提出：“健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入。”2004年2月，中共中央、国务院颁发的《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出：“继续增加财政对农业和农村发展的投入。
加强农业基础建设、解决‘三农’问题，必须进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构。”中央一号文件关于农村的税制改革，今年又采取了三方面的重大措施：第一，农业税的税率总体上降低1个百分点；第二，取消农业特产税；第三，要求加快精简机构、精简人员等配套改革。2004年6月，国务院出台了《粮食流通管理条例》，国家从2004年开始全面实行粮食收购“直补”政策，将对流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴。
4.1.2.农村公共财政支出制度及分配管理
由于狭义农村公共财政仅限于支援农业生产支出、农林牧副渔事业费、基本建设支出、农业科技三项费用，因而可以把国家农村公共财政总投入分为三大块：“农业基本建设支出”、“农业科技三项服务”、“支援农业生产支出和农林牧副渔事业费”。
其中支援生产支出①主要是指国家财政支援农村集体（户）各项生产的支出，包括：对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费，对农村水土保持措施的补助费，对农村举办的小水电站的补助费，特大抗旱的补助费，农村开荒补助费，扶持乡镇企业资金，支援农村合作生产组织资金、农村农技推广和植保补助费，农村草场和畜禽保护补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费，发展粮食生产专项资金。
科技三项支出主要指各项农业科研的新产品试验费、中间试验费、重要科学研究补助费，资金比较少，仅占财政性农业支出的1％。
农林水利气象等部门的事业费用指国家财政用于农垦、农场、农业、畜牧、农机、林业、森工、水利、水产、气象、乡镇企业的技术推广、良种推广（示范）、动植物（畜禽、森林）保护、水质监测、勘探设计、资源调查、干部训练等费用，园艺特产场补助费，中等专业学校经费，飞播牧草试验补助费，营林机构、气象机构经费，渔政费以及农业管理事业费等。
农业基本建设资金投入主要用于农业、林业、水利、气象等行业的重大基础设施建设。由于基础建设一般耗资巨大、建设周期长，从经费划拨到项目投入、产出需要一定的周期，加之农民并不能从中直接受益，农民急切需要的是与生产和生活成本相关的小型农田水利灌溉、村与村、镇道路连接、通讯设施等基础设施的便利。因此，国家应该合理划分基本建设资金的结构，除了继续支持大型水库、道路等重大项目的投资外，应将更多的目光集中于与农民生产和生活密切相关、具有极强的连带效应的中、小型农村基本建设投资。
以上农村公共财政支出的结构分析主要针对狭义的财政性农业支出而言，然而无论是《中国农业统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》，还是《中国财政年鉴》对国家财政支农的统计都不够全面，很多可以纳入财政性农业支农的统计项目都没有统计进来。例如，大专院校以及高等学校用于农业科研项目的投入应计入农业科研投入，但现有年鉴均没有将之纳入。财政资金用于义务教育和农村医疗卫生的支出也没有体现在国家财政用于农业投入的统计口径中，而是作为全国文教卫生开支中的一部分。实际上，广义的财政性农业支出应该包含农村教育、卫生投入等。
广义的农村公共财政投资集中于以下几个方面：农业水利支农资金投入、农业技术推广投资、农村义务教育投入、农业专项资金投入、农村公共卫生投资等方面。一直以来，水利支农资金占农业基本建设投资的55％～65％之间；农业技术推广投资主要来源于地方财政，中央财政所占份额不到10％；农村义务教育投入占全国教育投入比重为30％左右，而乡镇财政负担60％，县负担9％，省负担11％，中央财政的支出不到2％，虽然近年来，农村实行“以县为主”的义务教育体制，但实际上只是工资发放由乡财政变为县财政、乡镇财政筹集经费格局并没有改变；农村卫生资金投入主要指各级政府部门对农村的卫生事业拨款补助①。农村卫生人力培养费却只占1.35％，而且主要用于人员经费。从总体看，我国农村公共卫生目前维持着“养人”状态（樊胜根、张林秀，2003）。
（一）国家财政预算内支农支出的绝对量持续上升
改革开放以来，我国农村公共财政支持主要体现在：农业基本建设投入，推广农业科技，农业生产资料补贴，农业价格补贴，发放救济以及实施生态环境保护工程等，其中公共财政对农业的支持水平总体上呈上升的趋势。
从国家财政支农支出的绝对值来看，国家财政用于农业支出增长较快，1998年为1990年的2.4倍，年均增长21.26％。1980年到2000年，国家用于财政性农业支出由149.95亿元增加到1231.54亿元，年均增长11％。按照2004年中央一号文件精神，2004年财政支农资金至少增加到1500亿元，约比2003年增长300亿元，即财政支农的规模有了前所未有的扩大。同时，2004年降低农业税税率、取消农林特产税和对农民实行直接补贴。农业基础设施建设在农村公共财政支出中所占的比重最大。农业科研支出也占有重要地位。随着我国“科技兴农”战略的实施，公共财政对农业科研投入总量增加比较快，项目类型也根据需要不断增加。从1980年到2001年，国家财政用于科学研究的支出由64.59亿元增加到703.26亿元，增长了10倍，其中农业科研支出的比重呈上升态势。1995年农业科研投入为13.55亿元，1996年增加到52.38亿元，增长了近3倍，扣除物价上涨因素后，年均增长率2.5％。
但同世界水平相比，我国的农业科研支出水平仍严重偏低。1996年，我国农业科研的投资强度（农业科研经费占农业国内生产总值的比例）仅为0.36％，不到世界平均水平的一半，相当于发达国家的1／10。世界农业发达国家科学技术对农业增长的贡献率已达70％～80％，而我国仅为40％。农业科技含量低的现状在很大程度上影响了农产品价格和质量，使其国际竞争力减弱。同时，由于经费不足，也使得农业科技成果的转化率低。据有关资料统计，目前我国已取得9000多项重要农业科技成果，但实际转化为生产力，投入使用的不到40％，转化率很低，真正形成规模的尚不到20％。与此同时，我国的农业课题研究经费不足，所占比例较低。按1985年不变价计算，农业科研课题研究经费从1985年到1996年下降了近1／3。研究课题经费占总支出的比重愈来愈低，下降幅度很大，研究机构课题经费投资只占农业科研投资的11.8％，而且近90％的经费支出不是直接用于科学研究。农业科研课题经费年人均占有量不断下降，1996年仅为3600元，远远低于非农业科研单位课题研究经费的年人均占有量8084元（现价）。1996年以后，农业科研课题经费虽不断提高，但2003年也只达到23.53％。
相对较而言，我国科技经费投入持续保持快速增长。农业科研投资总量从1985年的11.04亿元增长到2002年的69.33亿元（按现价），增长了近6倍多，年均增长率为11.4％，若扣除物价上涨因素，年均增长率为3.8％。
近年来，国家财政科技拨款稳定增加，全社会科学研究与试验发展（R＆D）经费支出达到新的历史最高水平。2004年，国家财政科技拨款额达1095.3亿元，比上年增加150.7亿元，增长16％，占国家财政支出的比重为3.8％。在国家财政科技拨款中，中央财政科技拨款为692.4亿元，比上年增长13.7％，占中央财政支出的比例为8.8％；地方财政科技拨款为402.9亿元，比上年增长20.1％，占地方财政支出的比重为2.0％。2004年，全社会科学研究与试验发展（R＆D）经费总支出为1966.3亿元，比上年增加427亿元，增长27.7％，与当年国内生产总值（GDP，经济普查后调整数）之比为1.23％。按科学研究与试验发展人员（全时工作量）计算的人均经费支出为17.1万元，比上年增加3万元。然而比较我国的农业科研投资强度后就可以发现，我国农业科研投资强度小于我国平均科研投资强度。我国科研投资强度1996年为0.6％，以后各年逐步提高，2000年上升为1.0％，2002年达到1.23％，是农业科研投资强度的4～5倍，这说明农业的科研投资远远低于其他行业的科研投资强度。
