当代政治学研究倾向于从制度形成过程的角度来说明制度的性质，认为政治制度作为政治生活较为固定的安排，实际上是不同社会力量互动的结果。正如有研究指出，政治制度是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用，是产生政治组织和程序并从而最终产生政治制度的先决条件”。根据这种观点，人们很容易推出如下结论：（1）一种合法的制度应该是得到广泛认同的制度，即使是统治阶级强加的制度，也要尽可能实现合法化；（2）不论其合法性如何，一种运行中的制度实际上是共同体内不同意志和社会力量均衡妥协的产物；（3）共同体内新生意志和新生力量的产生将打破原有的均衡，构成制度变迁的内因。
其次，就政治制度的有效性而言，依据目的论的原则，形成了更加纷繁复杂的观点，提供了不同甚至完全相反的评价标准。比方认为，一种好的制度应该是有效促进经济发展的制度，一种好的制度应该是有效促进国家竞争力提升的制度，一种好的制度应该是有效保障人权实现的制度，一种好的制度应当是有效促进普遍社会福利的制度，一种好的制度应该是有效制约公共权力的制度，一种好的制度应该是依法实施的制度，一种好的制度应该是有效促进信任合作的制度，一种好的制度应该是促进公民德性和社会自治发展的制度，一种好的制度应该是满足适应性、复杂性、自主性和内聚力的制度。凡此种种，不一而足。这些看似毫无争议的表述，在更加深入的讨论中都会引发歧见，而且，这些看似兼容的表述，相互之间又充满了内在的矛盾性。
今天的政治科学家们对不同的制度进行客观比较，试图说明各种制度的优劣高下，但努力的结果并不十分乐观。从目前不同研究所关注的视角来看，政治制度的评价指标完全是一个多元复杂的体系，它涉及不同的方面，具有不同的导向性。如合法性导向（公平、开放、认可），效率导向（经济绩效、国家竞争力、国民财富），效能导向（行政效率、政府绩效），责任导向（政府廉洁、问责性）等。这些看似客观、完善的评价标准和指标，实际上把政治制度的评价引向了难有统一标准的境地。因为，这些评价指标不仅在不同的政治制度下会有不同的表现，而且即使在同一种政治制度的不同历史时段和不同政治背景（如不同党派、不同领袖主政）之下都可能有不同的表现。更何况，政治制度本身因受到各种复杂社会因素的影响而处于不断调适的状态，自身也有一个演化、修正和发展的过程，这就决定了在时间维度上也无法仅仅根据短时期的运转表现而对其做出评价。
横向多维指标的评价方式难以给出明确的结论，这就为纵向结构指标的评价方式提供了机会。善治出于良政，而良政产生于优良的制度安排。
从纵向结构来看，政治制度涉及三个层面：（1）底层为公共治理最基本的制度安排，如规定政权构成及其性质的制度、规定财产权利及其保障的制度等，解决谁来制定和为什么制定规则（谁统治）的问题；（2）中层为公共治理的一般规则和程序，如规定党政关系及党际关系的政党制度、规定绩优选拔方式的选举制度、规定权力职责关系的责任制度、规定中央与地方关系的单一制或联邦制等，解决如何制定和改变规则（怎么统治）的问题；（3）表层为公共治理的具体政策和行为，如社会政策、就业政策、维稳措施等，解决如何实现和执行规则（如何实施）的问题。底层制度犹如一座建筑的基础，需要考虑牢固扎实（耐久性），而要保证底层制度的牢固扎实，就要寻求将制度根基建立在普遍人性的基础上，要从最大限度地防范自图便利的人性弱点的角度考虑制度安排，因此，能否公平有效地防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用是最起码的要求。中层制度犹如建筑的框架结构，可根据现实需求、社会特点和历史传统等特征进行差异性设计，必要的时候也可以改变式样和功能。
因此，满足开放性和适应性是它的基本要求。表层的规则围绕制度实施的具体政策和行为而设定，关系到制度运行的实际效果，因此，有效性是它的基本要求。在上述三个不同层面，尤其是后两个层面上，不同的国家或不同的时期为了满足不同的功能而采用不同的制度设计以及实施不同的政策是完全可能的。
总之，如果采用纵向结构评价方式，不同层面的制度和规则适合采用不同的评价体系和标准。除了分别评判外，似乎还应考虑三种层次制度的内部逻辑一致性，如需要考虑中层制度的设计是否符合底层制度的基本原则，表层制度的安排是否能够有效实现底层制度的基本原则。
现代治理的制度建设
从一定意义上说，在给定的条件下，一个国家的强盛犹如一个组织的发展，取决于三个要素——制度、决策和执行——的协调运转，因为它们共同决定了一个国家或一个组织的行动绩效。制度规定了一个国家或组织的总体目标和行为规则与规范；决策决定了一个国家或组织的行动方向和行动方式；而执行涉及一个国家或组织的集体行动能力。在这三者的关系中，制度是一种公共秩序的基础性要素。政治学研究经常强调，“善治需要优良的制度作保障”。那么，优良的制度体系到底应该怎么构建？
如上文所述，一个国家的制度应该是一个完整的体系。这就像盖一座大楼，首先必须要打好地基，有了基础以后再去搭建基本的框架结构，在框架结构的基础上才形成功能性的分割使用以及精美装修——根据不同的需求，今天你可以把这个屋子弄成一个办公室，明天你又把它改装成一个会议室或者索性打通变成一个礼堂。如此看来，一个国家的公共制度也应该分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖房子打地基一样，追求耐久性，最好是一劳永逸，永远不变；基本制度类似房子的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如功能性装修，追求适应性和有效性，根据需求变化，也许三五年或十年八年可以随时调整和改变。很显然，这三种制度在时效性上有所不同：基础制度追求永久不变；基本制度最好长久不变；具体制度要求适时改变。
对于一个国家来说，基础制度的集中体现就是国家宪法制度。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，宪法制度应把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，得势便猖狂，这恐怕也是人性弱点的基本表现。基于这一特点，也要对任何个人、组织和机构可能的“得势”机会予以限制，防止社会中任何强者（个人、有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。
基本制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化等条件，做出适合自身国情的安排。比方，宪政体制确立了公共权力的委托-代理关系，这种委托-代理关系的实现形式就是公民选举。而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。就中国而言，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，这被宣布为中国的四项基本政治制度。
具体制度表现为各种政策性的规章制度，是我们日常生活中经常感受到的较为表层的东西，它们随时可能调整修改。一些不合时宜的规章制度应该及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。
客观而言，任何制度都有其优势，也有其劣势。邓小平曾经说过：中国社会主义制度的最大优越性是集中力量办大事。确实，我们能办大事，也办了好多别人办不了的大事，比如三峡工程、奥运会、世博会一类的大事，也有人民公社、“大跃进”、“文化大革命”一类的大事。应当承认，集中力量办大事，这是我们的制度优势之一。理论上，这样的制度优势本该让我们在协调区域差距和区域发展方面更加有利，因为我们有党的组织领导和动员系统、政府行政贯彻系统、武装军事力量提供的国际和国内安全保障系统；同时，自上而下的中央集权的领导体制，也有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。但不可否认的事实是，中国依然是区域发展差距较大的国家，而且，除此之外，城乡差距、行业差距、贫富差距似乎也越来越大。这说明了什么问题？另外，特权和腐败问题也一直困扰我们，公众的维权运动也在日益高涨。所有这些问题，都与制度体系有着不同程度的关联。在这种情况下，人们自然会提出问题：我们的“制度自信”来自何处？我们的“制度自信”应该如何表现？笔者认为，依据良好制度的构成原则，直面和审视现实问题，大胆改革不合理的制度，包括完善基础制度和基本制度，才能最终树立真正的“制度自信”。
（燕继荣，北京大学政府管理学院教授）
