第三，社区居民参与意识淡薄。在民政部的调查中，上海、杭州、宁波三地居民对社区自治参与表示“无所谓”的竟然达到近50%。具体分析，导致参与度不高的原因大致有以下几点：
行政化的社区管理方式使居民的政府依赖心理形成习惯，自治意识、参与观念淡薄。本来，中国的市民社会就发展缓慢，地方政府在社区建设中，角色一旦“越位”，过度包办，更不利于培育社区成员的自治能力，导致参与严重不足。
社区机构单调枯燥，造成居民社区参与热情不高。当前社区机构较单一，服务、活动的方法和内容较为老套，远不能满足居民个体化、个性化、多元化的需求，难以引起居民参与的兴趣，更不利于社区自治的培育。
参与主体单一。表现为参与的人群以老年人为主，中、青年人，经济状况好的、文化程度高的居民虽有较高参与愿望，但实际参与率并不高。中国青少年研究中心、共青团中央权益部课题组曾对全国10大城市50个社区进行调查，结果显示85.8％左右的社区居民愿意参加所在社区的建设活动和与发展有关的决策，但实际参与决策过程的只有35.3％。
居民民主自治是社区未来发展趋势
中国城市社区自治不是自然出现的，它是随着政府体制改革和社会转型而产生和发展的，它是需求式发展与目标式建设的过程，即根据社会发展的需要，政府将社区建设和社区自治作为解决社会问题的一种选择。尽管这种选择是一种主动的、符合社会发展方向的必然选择，但由于其发端于传统体制内部，尚处在新旧体制更替、适应以及发展的时期，因此在社区自治中存在着一些制约性因素，使其产生了“成长的烦恼”
和面临“发展的困境”。民政部的调查结果显示，社区自治任重而道远，它并非是一蹴而就的，城市社区自治的未来必然是一个多模式探索的过程，应该依据居民参与和自治的不同城市和区域的具体情况，实现社区自治组织的多层次、社区自治形式的多样化和社区自治手段的多元化。
近年来许多地方出现社区居民直接投票选举居委会成员的事例，未来的一段时间这样的趋势还会继续下去。在这些能够开展居民自治和民主的地方，居民的参与方式发生了重大变化，居民的民主意识有了相当大的提高。如武汉市江汉区社区居民评议政府行为的活动，一定程度上规范了地方政府的行为；沈阳出现的社区居民通过选举的方式产生社区居民代表，直接参与基层人民代表大会的活动，起到了拓宽居民参与政治的途径和监督政府行为的作用。
此外，中国城市社区近年来还出现了法定的居民自治组织——业委会，并且在2013年3月，温州“南塘5组团小区业主大会”登记成为全国首家具备社团法人资格的业主大会，业委会因此也具有了独立民事诉讼的资格。其他地方的业主委员会在向物业公司，以及物业公司背后的某些地方政府部门争取合法利益的过程中，也逐步养成了以法律为武器据理力争的意识，整个过程中，业主和律师的组合提高了业主维权活动的水平和合法性，培养了业主们的法治意识、维权意识以及实际上的民主意识。
社区民主自治的成功经验与案例
在推进社区管理体制改革过程中，各地虽举措各异，但都对扩大直选、完善民主管理机制进行了有效探索。总体来看，目前各地工作重点在于探索社区自治的动力机制和治理模式，主要存在以下两种类型。
一类是混合型的社区治理模式，或称合作型的社区治理模式，社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织，实现形式主要是政府服务外包，社区居民成立社会组织进行监督。政府组织通过规划指导、下放权力、提供经费、购买服务等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后经由城市社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目标。目前，中国大部分城区居民自治都是采用这种混合型的社区治理模式。
再一类是自治型的社区治理模式，社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，这种社区一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会，如成立服务中心，还原居委会职能；或者在社区建设初期以各类新建生活小区、居民小区为基础而组建的业委会等各类社区委员会等。在这种自治型的社区治理模式下，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。这类以社区自治为目标取向的新型城市社区，应该说是一种比较完全意义上的城市社区，其较为典型的代表是武汉、广东、重庆、浙江温州等地社区自治的探索。
另外，取消街道办、由区直管社区等形式也在安徽铜陵、贵州贵阳和广东中山、东莞等地积极尝试。虽然取消街道办的“铜陵模式”的实践得到了民政部的肯定，但当地社区管理者的任免去留与薪资等仍然不是由社区居民决定，这样的改革是否有效还有待观察。
政府服务外包，社区居民成立社会组织进行监督与服务
倡导公共服务市场化是提升公共服务效率和质量的重要途径。政府提供公共服务的部分职能释放出来交由市场和社会提供，建立政府与市场和社会之间的竞争，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。相关资料显示，20世纪90年代以来，中国一些地方就已经采用公共服务外包的方式来提供公共服务，不仅街道清洁、垃圾处理等服务性行政被外包出去，连治安管理权、收费权等传统的秩序行政也被承包出去。特别是近年来，深圳、上海、南京等地社区建设把服务外包提上日程，其中深圳花果山社区通过招投标方式引进社工机构负责运营收到良好效果，同时强化了居民参与监督的自治职能，其实质是政府从社区退出，让社会组织进入，让社区回归社会。再比如，日本近年来推行的公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都可能外包，进行竞争性招标，并对公共服务项目进行市场测试，以检验私营经济部门经营这些服务是否质量更优，效率更高。
对此，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授认为，公共服务外包是现代社会管理的一种基本形式，政府把可以市场化运作的部门或功能外包出去，这是政府管理和社会管理创新的重要形式。利用市场提高公共服务质量，降低成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路，是全世界范围的大趋势。中国也应该通过政府公共服务外包等形式，有序地转移政府职能，让社会组织充分发挥其社会治理的职能和作用，承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现社会的共同治理。事实表明，良好规则支持下的公共服务外包，有助于解决政府资源限制和提供公共服务效能的矛盾与冲突。它能改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事情就要建立一个服务机构或自办一个事业单位、养一批人的习惯，变养人为办事。公共服务外包有利于创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型政府，同时也让老百姓和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。
政府推行公共服务外包是为了提高政府工作效率、提高公共服务质量，然而也有地方在实施过程中与之背道而驰，“外包失灵”的现象必须预防。要杜绝政府在公共服务外包过程中的腐败，就要从各个环节入手减少漏洞。政府要加强投资项目招标环节的透明度，建立畅通的信息发布渠道，消除信息发布和获知的不公平，有效引导更多的公益组织进入政府公共服务外包项目，从而实现更充分的市场竞争，形成更真实的价格。
政府成立公共服务中心，还原居委会职能
近年来，随着社区建设的推进和政府工作重心的下移，乡镇和街道办事处将相当多的行政工作转移到社区层面，使得社区行政化倾向日趋严重。对此，一些地区按照理顺关系、完善结构、提高效能的基本思路，积极推进社区管理体制改革。如采取编制公共服务目录，建立准入制度，下放人权、财权、事权等方式，为社区“定责、还权、赋能”，促进了基层社会管理的责权统一。近年来叫响全国的武汉“江汉模式”通过10年三轮创新改革，划分基层政府与社区居委会的职能职责，广泛调动社区居民参与自治。辽宁沈阳、鞍山和广东珠海等地明确市、区、街道、社区四级在社会服务管理中的职能侧重，全面清理社区居委会承担的行政事务，增强了社区工作的自主性。重庆南坪街道将计生、低保、医保、社会救助等事务都集中到了社区公共事务中心，让社区居委会的工作少了很多行政色彩。
在创新机制保障社区居民当家做主方面，各地虽举措各异，但都对扩大直选、完善民主管理机制进行了有效探索。南京市215个社区推行城乡社区居民委员会无候选人一次性直选，天津市则在扩大流动人口参与社区自治方面积极探索新路子，运用参与式、社区茶馆等专业方法，搭建新老居民沟通交流的桥梁，调动流动人口参选居委会、业主委员会等相关社区组织，帮助他们融入当地生活。郑州花园路通信花园社区通过楼、院、区三级自治网络，实现社区居民自治全覆盖。
取消街道办，区直管社区
2010年以来，街道办在安徽铜陵、贵州贵阳和广东中山、东莞等地逐步消失，同时，社区的管理职能得到了加强。2011年7月初，中共中央、国务院下发《关于加强和创新社会管理的意见》，各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年已由全国人大宣布废止，条例废止后，撤销街道办在法律上已经没有障碍。目前来看，各地撤销街道办的探索也得到了民政部的初步认可。2011年7月，民政部副部长姜力在安徽省社区综合体制改革现场会上说，由“街居制”向“社区制”转变，是中国由计划经济向市场经济转变的必然要求，也是适应越来越多的“单位人”向“社会人”转变趋势的一种重大变革。
2010年7月底，铜陵市铜官山区在全国率先启动了“区直管社区”综合体制改革，将铜官山区原有的49个社区整合成18个社区，同时撤销原有的6个街道。在铜官山区的试点取得成功后，2011年7月9日，铜陵市狮子山区正式启动全区社区综合体制改革，这标志着铜陵市社区综合体制改革全面推开，该市原有的10个街道将全部撤销。此后，铜陵再无“街道”，铜陵市已成为中国第一个全部撤销“街道”的地级市。
“铜陵模式”并不是孤案，越来越多的地方正在试点改革城市基层管理体制，其中的共同点是实行扁平化管理，由“市-区-街道办-社区”变为“市-区-社区”。从2010年2月开始，贵阳市在小河区、金阳新区开展“区直管社区”的改革试点，2011年将试点范围扩至全市。
广东省编委也已经批准通过，东莞市和中山市两地级市全面开展市辖镇“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”，新设立的区一级政府不再下辖镇街，而直管社区，形成市-区-社区的三级管理格局。
社区的管理者如何产生，居民如何制约管理者，如何让管理者能真正为居民服务，这是“铜陵模式”等改革能否真正实现社区自治的制度性关键。依照目前的制度设计，新社区的管理者是行政人员，有着行政级别，和其他行政人员一样，任免升迁可能主要还是由上级的意愿决定。
撤销街道办建大社区的铜陵市，整合后的新社区也设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构，等于给原来简单的社区居委会叠床架屋。管理者的任免去留与薪资如果不由社区居民决定，对管理者缺乏硬制度约束，这样的改革是否有效，显然有待观察。
另外，还有学者分析指出，铜陵人口仅74万人，不能简单照抄大城市的管理模式。中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民认为，“铜陵模式”至少在直辖市或较大的城市可能没有可行性。目前，可行的办法应该是把比较大的城市的街道办做实，较小的城市把区以下的街道办取消。对此，铜陵市民政局副局长王世平认为，城市社区改革在国内已经成为趋势，各地在具体的操作形式上或许不同，但是“铜陵模式”背后的核心精神却值得推广：铜陵社区改革的核心不是“撤销街办”，而是使政府的服务下沉，促进管理人才向一线倾斜，减少政府的管理层级，至于具体的操作方式，各地可以因地制宜。
