全新政绩考核告别GDP导向
党的十八大提出，要完善干部考核评价机制。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步要求，要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。2013年以来，习近平总书记反复强调，“不能以国内生产总值增长率论英雄”。2013年12月6日，党的十八届三中全会闭幕不到一个月，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），对影响地方党政施政重点和方向的政绩考核体系做出调整与完善。党政干部的政绩考核与官员的职务发展空间关联度高，向来是选人用人的“指挥棒”。2014年是此番政绩考核评价体系调整的落实之年，新的考核“指挥棒”树立用人新导向，特别是对“唯GDP”考核取向的锐意纠偏，无疑将对地方党政干部的为政理念与行为产生重要影响。
“不唯GDP”有五个内涵
2003年，中央提出要建立新的政绩考核评价体系，“体现科学发展观和正确政绩观要求”。2005年，中组部选择四川、浙江、内蒙古3个省区开始政绩考核改革的试点。2006年，中组部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2009年，中组部制定了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》以及《地方考核办法》《部门考核办法》《年度考核办法》，与该意见一起形成促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。各地各部门也进行了许多有益探索，取得了一定的成效，但考核工作与中央的要求，与干部群众的期盼仍然存在不小的差距。
当前，一些地方违背科学发展的现象还时有发生，有的对“短平快”的政绩项目兴趣浓厚，大举借债搞“政绩工程”，有的以牺牲环境为代价换取经济增长速度，有的仍存在“新官不理旧账”“一任一张新蓝图”的现象。解决这些问题，必须切实改进政绩考核，从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，把不简单以GDP论英雄的导向真正树立起来，引导领导干部树立正确的政绩观。
另外，当前各地各部门政绩考核评价制度存在一个普遍问题，就是过分偏重经济指标的考核，考核评价指标体系片面、单一，没有很好地解决政绩评价“唯GDP”的倾向。此外，多头考核、重复考核、烦琐考核、“一票否决”泛化、基层迎考迎评负担沉重等问题也比较突出。为此，有必要根据中央的新要求和新形势、新任务的需要作进一步改进完善。
中组部的政绩考核新政，只有短短8款条文，其核心就是淡化GDP考核，要点有五：考核不能唯GDP；不能搞GDP排名；限制开发区域不再考核GDP；加强对政府债务状况的考核；考核结果使用不能简单以GDP论英雄。中组部强调，2013年的年度考核，各地各部门就要按照《通知》的要求着手调整。
分析认为，这是中共十八届三中全会后政绩考核体系改革的重要一步，意在以“紧箍咒”和“及时雨”的方式破除一些官员的GDP崇拜，在选人用人方面树立科学发展的风向标。
专家认为，淡化GDP背后的目的，主要在于改变竞争性的地方政府增长模式。十八届三中全会已承诺要让市场在资源配置中发挥决定性作用，对政府、市场和社会各自的责任进行了明确的划分。随着改革的深入，政府承担的责任发生了变化，政绩的考核要求、对象、总指标也就相应要发生变化。中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军指出，不“唯GDP论”是政府职能转变的必然要求。今后市场将决定GDP的增长，政府的主要责任是为市场运行提供好的投资环境，好的制度，好的监管。
政府要根据资源、禀赋等各方面条件，更好地做好发展规划、环境营造、政策引导，而不是盲目搞一些大的政绩工程。
考核内容三大新要求
突出科学发展导向考核全面工作
《通知》指出，考核要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省（自治区、直辖市）发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。
中央党校教授辛鸣指出，《通知》的意义在于纠正以GDP论英雄的政绩考核导向。“就是不仅要看GDP增长率，更要看你的经济、政治、文化、社会、生态文明建设以及党的建设等各个方面的实际成效；不仅要看你显性的政绩，更要看隐性的政绩；不仅要看阶段性的政绩，更要看你一以贯之的政绩，也就是说要杜绝我们一任领导换一个思路，一任领导干一摊子事情。”
中国人民大学经济学院副院长刘元春表示，中国考核一直强调GDP，是政府的利益结构决定的，有了GDP，才有财税、就业。未来考核如果不追求GDP，很重要的一个前提就是各级政府的利益基础要与GDP适度脱钩，要对地方政府的责任界限梳理和划分，明确财权与事权，否则不可能调整到位。在弱化GDP时，对地方干部考核手段要更多元一些，改变当前地方政府过于干预生产、破坏环境、加速能源消耗，以实现简单就业的现状。
国家行政学院教授竹立家表示，近年来，“考核要不唯GDP”一直有争议，但事实操作还是以GDP为标准。为何地方政府热衷于追求GDP？一是其可以给官员带来升职，二是便于操作，“见效快”。要改变这种现状，就需要对考核体系进行调整。如果降低GDP权重，那么降多少？其他指标怎么量化？教育、医疗、环保等分配比重怎么设定？
这些都需科学测算。
自2010年开始，北京、上海已连续三年成为GDP增速最慢的两个城市。专家认为，北京、上海等地经济增速的放缓是其主动调控的结果。
北京不仅在下大力气调结构、转方式，淘汰落后产能，加大高新技术投入，同时主动调低经济增长预期目标，将更多资源用于保障和改善民生。
未来在新的政绩考核评价体系下，各省（自治区、直辖市）转变发展方式，主动降速，寻求经济健康发展将成为一种趋势。
加强对政府债务状况的考核
《通知》指出，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。注重考核发展思路、发展规划的连续性，考核坚持和完善前任正确发展思路、一张好蓝图抓到底的情况，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。
数据显示，中国政府性债务占GDP的比重由2008年的28.3%升至2012年的46.1%。为降低地方债务风险，2013年8月，审计部门首次审计全国政府性债务，涉及中央、省、市、县、乡五级政府，并于12月30日公布审计结果。结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.7万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。审计结果表明，目前中国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。
辛鸣认为，地方发展中存在的“寅吃卯粮”“新官不理旧账”等问题，成为中国经济运行的潜在风险。一些地方政府和干部为取得政绩，尤其是为立竿见影看得见的政绩面子工程，只管借债不管还债，地方政府债务包袱越背越重，可能引发严重的经济和社会问题。
中央党校经济学部副主任梁朋指出，将地方债纳入政绩考核，更有利于科学、合理地评价领导干部的政绩和能力。“政绩是大是小，不单看政绩本身，还要看为政绩所付出的成本和代价，形象地说就是政绩的‘性价比’。”梁朋表示，地方债纳入政绩考核，同时有利于深化财税体制改革，对建立权责发生制的政府综合财务报告制度、建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，都具有十分重要的现实意义。
国家行政学院教授马庆钰指出，官员“看得见的贪腐”可以通过建章立制、正风肃纪来革除，但是针对不顾当地实际、建立在GDP冲动之上的“政绩腐败”，必须依靠科学的政绩评价体系来“治本”，把地方负债作为刚性约束正体现了这一点。这样就为地方干部戴上“紧箍咒”，让那些盲目崇拜GDP的官员及时警醒，让那些搞“形象工程”“政绩工程”的人受到责任追究，不仅离任要审计，还要终身负责。
加强对政绩的综合分析
《通知》指出，辩证地看主观努力与客观条件、前任基础与现任业绩、个人贡献与集体作用，既看发展成果，又看发展成本与代价；既注重考核显绩，更注重考核打基础、利长远的潜绩；既考核尽力而为，又考核量力而行，全面历史辩证地评价领导班子和领导干部的政绩。注意识别和制止“形象工程”“政绩工程”，防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度，防止和纠正不作为、乱作为等问题。
中央党校党建部副主任戴焰军指出，这反映出考核部门已经注意识别和制止“形象工程”“政绩工程”，防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度，防止和纠正不作为、乱作为等问题。
评价标准要从三方面调整
完善政绩考核评价指标
《通知》指出，根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。
竹立家表示，对各省的总体考核，国家应该有一个统一的模板，否则就会比较乱，缺乏标准。可以首先将GDP、环境、教育、医疗卫生、社会安全等多重因素纳入考核体系。考核模板出来以后，各个地方根据本地实际情况，实行权重分。但在具体设置中，可根据各地特点，对每个领域的考核权重做出一定区别。比如像北京等大城市，环境保护的指标考核就应当重一些；而一些经济较为落后的区域，劳动就业、居民收入的指标则可以侧重一些。如此一来有的放矢，让指标更加科学。
刘元春表示，各个地方因地制宜设定不同的考核标准，是一个相对的改进。从各省的功能看，有粮食主产区、工业核心区、生态保护区等，它们对于中国经济社会和谐发展所起到的作用是不一样的，如果千篇一律考核，毫无疑问大家就会追求GDP，这样就会导致出现忽略环境、忽略资源消耗、忽略宜居等重要因素。当前中国已经走过高速扩张、高速发展的时期，调整考核指标事不宜迟。
国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏指出，应该在主体功能区的框架下，按照各个地区功能分区的要求，制定不同的考核指标，有些地方可能需要重点发展经济，经济发展考核指标的权重就要高一些，有的地方应该发展生态，比如青海等地，生态考核的权重就要高一些，还要合理布局社会保障、公共服务等各个方面的考核，适当降低GDP的考核比重，至于降多少可以摸索。
对限制开发区域不再考核地区生产总值
《通知》指出，对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣指出，这就从考核制度上，给在这些区域工作的干部松了绑，让他们真正对生态环境负起责任来。
据了解，根据“十二五”规划和十八届三中全会《决定》要求，目前全国2787个县中，明确不考核GDP的县有1100多个，其中重点生态功能区600多个，农产品主产区500多个。专家认为，此时制定实施这个《通知》，有利于这些要求的落实。
环保部环境规划院副院长兼总工程师王金南表示，此次将生态文明建设作为政绩考核的重要指标，总体上是很大进步；就生态考核工作而言，或是一个转折点。专家们认为，不管未来指标如何变化，生态考核进入官员政绩且占有重要比重，应无悬念。
