类似矛盾也出现于“生态城市”的建设运动中。10余年来，中国明确了环保的意义，并推行了明智的退耕还林、还草和保护湿地的政策，并建立了相应的法规。但《土地管理法》规定的占补平衡制度，要求占用耕地必须补充相应的耕地的制度，导致快节奏的城市化与耕地保护矛盾，开发“未利用土地”以增加耕地又与退耕还林、保护湿地的环保政策矛盾。
第七，公众参与流于空谈或形式。
无论是国外经验，还是本土法规，公众参与都成为解决环保问题的重要基石和基本共识。但即便各种城市创建都普遍有公众参与的要求，公众也很少进入政府主导的各种生态和非生态城市建设的进程当中。在官方文件中，公众的角色也主要是作为被引导和教育的主体，而不是参与公共决策和进行监督的主体，反映了官方对公众参与的轻视和理解的片面。
总之，目前政府主导的各种以“生态文明”为主题或具有相关性的创建运动，本质上是对中央相关文件精神的附会。各种运动已经演变为不建设、不科学和不负责的“三不”模式。以评代建的运动式“生态文明城市”建设运动亟待改变。
针对上述七个方面的主要问题，综合各位专家学者的建议，从以下五方面提出推进绿色转型、生态文明城市建设的政策建议。
第一，取消各种“创建”活动。
近年来各种国家机关组织的评比达标活动泛滥，国务院针对此问题还成立了相关协调小组，取消和规范相关活动。但规范后的项目存在意义也不大，应该继续取消或合并。
第二，建立和完善违法追责机制。
近年来，各种环保违法，并非只发生在得到政府认可和表彰的生态文明城市之外。环保暴露和未暴露的问题，都缺乏监管和负责。中国目前的相关指标体系已经覆盖比较全面，甚至可以说比较苛刻，如果规范权责和严格执法，足以建成“生态城市”。
第三，加强文件的事前审查和立法后评估工作。
加强规范性文件备案审查工作，使其适应生态文明建设的需要。对有关文件进行事前合法性审查和立法后评估工作。对现行行政许可审批事项的依据、程序、时限、收费标准等进行清理、再审查和精减。对政府规章中与上位法律法规不一致、相抵触的相关规定进行清理，及时废止规章中与生态文明城市建设不相适应的规定。
第四，加强财政透明。
近年来，城市建设中的寻租空间很大。即便地方财政收入不高，各种政府借贷也会成为权力寻租的资本。而各种市容改善和生态创建，往往成为增加政府建设项目合法性的便车。因此，在减少和规范创建运动的同时，应该加大财政预算和决算的公开，让权力暴露在阳光之下。如此，才能有效避免更多的不合理建设，回归生态本质。
第五，通过专项预算和政府购买推进公众参与。
公众参与流于形式，除了相关规定仍欠细化外，与公众参与本身的复杂性也有关系。公众参与是20世纪六七十年代在西方兴起的、几十年来不断完善的技术，并有专门的理论、方法、组织和人才，程序烦琐，甚至周期很长。采用政府购买的形式，购买民间组织的服务是比较好的选择。这样一来能克服技术的复杂性，保证程序的科学性；二来也满足对公众参与组织者价值独立的要求。推行这一制度，政府应该有相应的合理预算，即便因此会增加短期内的预算，但与工程朝令夕改和因“钉子户”延误工程或强拆相比，让公众参与促进科学决策仍然是最好的选择。
民生期待：向PM2.5亮剑
2013年以来，全国许多地区出现雾霾天气，尤其是长三角、珠三角和京津冀鲁等区域，大气污染程度十分严重。按照2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，全国有2/3的城市空气质量不达标。对雾霾的担忧尚未散去，地下水的污染又激起了巨大的波澜。有关部门对118个城市的连续监测数据显示，约有64%的城市地下水遭受严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，基本清洁的城市地下水只有3%。空气污染、水污染是中国城镇化进程中“大城市病”的集中表现，所造成的健康损失极大，事关生命安全。中国城镇化进程中的“大城市病”并不仅仅是人口和产业过度集中所造成的交通拥挤、空气污染等问题，更与中国经济发展中的粗放型发展方式和扭曲的激励机制联系在一起，最终导致了“病态的城市化”。尤其是空气污染和水污染，甚至直接威胁城镇居民的生存底线，喝干净水，吸清洁空气已经成为重大的民生期待。
“经过5年努力，全国空气质量要总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5等细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右……”一份史上最严厉的大气污染治理时间表出现在2013年9月12日国务院发布的《大气污染防治行动计划》。这是中国首次以国务院的名义发布空气污染治理方案，被业界看作是本届政府在环境和民生领域最重要的行动目标。
大气治理计划早就开始酝酿，在2013年年初灰霾频繁袭击中国1/6的国土面积时加速出笼，而且打破了以往污染治理方案制订仅有环保部门唱独角戏的局面，由国务院一位副秘书长直接牵头，召集6个相关中央部委和京津冀等减排重点地区共同参与，其间，方案做过几十次修改。中国环境科学院副院长柴发合说，灰霾天形成的元凶——PM2.5来源渠道复杂，燃煤、机动车、扬尘都有贡献，而且地区之间又有相互影响叠加的因素，光靠哪一个部门、哪一个地区或者是哪一项减排措施，都不能有效解决灰霾的问题，必须多地区、多部门联防联治，共同打出一套组合拳，这也意味着，破解灰霾天的难题需要有一套全新的污染治理模式。
《大气污染防治行动计划》涵盖35条措施，涉及机动车污染治理、煤炭消费总量控制、地区产业结构调整、减排考核等10个领域。环保部污染防治司副司长汪键说，这10个方面的措施都直指PM2.5等细颗粒物产生的根源，如果真正落实，就能在改善空气质量的同时，实现产业结构调整、煤炭消费量控制等目标，可以说是一石多鸟。
《大气污染防治行动计划》减排目标是，2017年，京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5等细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右。
计划还特别提到，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，这也是计划目标中唯一针对某一个城市的目标。
北京目前PM2.5的年均浓度是90微克-100微克/立方米，要实现2017年目标，北京的任务并不轻。依据发达国家的治理经验，这样的减排目标要用10-15年才能完成，而留给北京的时间只有5年，任务非常艰巨，属于必须要跳起来或是踮起脚尖才能实现的目标。
环境保护部环境规划院总工程师杨金田表示，要实现《大气污染防治行动计划》目标，会对地方经济有两个方面的影响：一方面，污染治理投入的增加对GDP增长有不小的拉动作用；另一方面，产业结构调整过程中，肯定会造成一些地方的财政税收下滑，影响区域经济增速。
这些变化都需要地方政府预先了解，并有应对之策，不能在向减排目标推进的过程中，因为经济指标的变化而止步不前。
《大气污染防治行动计划》中与地方政府直接相关的内容至少有两个方面：一是京津冀、长三角区域的地方政府间要形成协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施；二是国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。国家层面还将构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。
与以往环境治理地方各自为政不同，《大气污染防治行动计划》特别强调区域间的协同作战。中国的法律规定，地方政府对辖区内的环境质量负责。可是污染物的扩散并不理会行政区划边界的概念，例如有研究表明，在偏南风的作用下，北京空气污染的状况将受到河北的影响，北京输入型污染的影响权重能占到25%。但在河北看来，当风向改变时，北京的污染也会飘到附近的保定、石家庄。所以近年来在学界频繁被提及的观点是，空气污染的治理必须走区域联防联控的模式，光靠某一地区的努力，难以实现环境质量的改善。
业界认为，《大气污染防治行动计划》的一个重大突破是，将对治理目标完不成的地区实施动真格的问责。计划中有专门的严格问责的措施：对未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。
计划中还明确，对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。
考核机制：让“绿色官员”脱颖而出
2013年6月28日，习近平在全国组织工作会议上强调“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”，此言引发社会热议，这可能意味着延续多年的干部考核机制将会增加“生态效益”新内容。对一些“绿色官员”而言，可是一个重大利好消息。
当然，“绿色官员”并不是非常清晰的概念，通常是指那些比较注重环保、民生的地方“一、二把手”。作为地方官员的他们，升迁与否，在相当长时间与数字有关，尤其是GDP的数字。而目前的干部考核机制，对他们颇为不利，所以便有了“绿色官员”升迁难的命题。
新加坡国立大学邓永恒教授的团队搜集了中国283个中小城市的市长和市委书记10年的政绩和升迁结果，分析显示，中国的绿色官员升迁难。根据这项统计，如果市委书记和市长任期内的地区生产总值增速比上一任提高0.3%的话，升职概率将高于8%，如果任期内长期把钱花在民生和环保，那么他们升官概率是负值。
正是这样的晋升“潜规则”，无形中给众多地方官员一个指示，在任职时一定要把GDP搞上去。这同样也制造了地方另一个顽疾——数据造假，媒体曝光一些地方工业产值“灌水”数倍，以至于国家统计局不得不通报批评。现在比较火热的“克强指数”，其出现也有一些地方统计数据不可靠的背景。
对于“绿色官员”而言，他们很难在这样的考核体系中脱颖而出，因为一旦比较注重环保、民生投入，那么在经济发展增速上总会有所迟滞，毕竟财政资源是有限的。对此，习近平在全国组织工作会议上说了一段话：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”公开资料显示，这是近年来中央高层首次将环境生态指标列入干部考核内容的表态。虽然还没有见到具体的考核体系指标，但是这个方向让环境产业以及专家学者看到了希望。对于环境产业而言这是一个大的利好消息，这意味着政府更看重，也会有更多的投入。
此前，一些地方和机构也尝试过“绿色GDP”，试图弥补当前GDP作为经济指标的缺陷，就是把环境资源成本和对环境资源的保护服务费用也加入其中，但是这样一来，绿色GDP看起来就不会很鲜亮。
有机构的调查显示，“中国的空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于GDP的1.2%”。有关专家表示，绿色GDP始终只有个别地方在试点，没有更大范围内推广开来，也没有作为真正的硬指标。
具体原因有三个方面：
首先是技术上的原因，绿色GDP也好，公共服务也好，甚至有学者提出的财政支出绩效考核也好，目前统计上还没有一套成熟的东西。
其次是官员利益问题，2013年引进的项目，最快当年就有GDP了，而2013年投入环保或其他公共服务，出效果并不那么快。
最后还有理念的问题。长期以来，经济建设的理念根深蒂固，公共服务、环保的理念相对还是比较弱。正是观念上的误导，使得这些年在公共服务以及环境保护上，民众意见比较集中。多位企业和学界人士都认为，根据GDP考核官员的体系，在短期内难以改变。因为“保增长”和“求政绩”这样的诉求权重高于“环保”“民生”这样的因子。所以，即便表面上提出要看综合效益，也形成考核指标体系，但实际操作中还是难免看重业绩。这些人士认为，通过考核，被动地做效果都不会太好；而通过机制设计，让地方政府主动要做，效果会好些。也就是从“要我做”到“我要做”。但制度和机制如何来设计，如何把地方官员的诉求和中央政府的导向结合起来，这可能也是考验组织部门的难题。
