第20章 传媒产业主体法律制度(10)

（二）现行传媒管理体制的缺陷

首先，部门分割、条块结合的体制严重阻碍媒体的跨媒体、跨地区经营，不能适应传媒产业的发展。一方面，部门分割，各自为政，使得各类媒体壁垒森严，严重影响了媒体的跨媒体经营；另一方面，条块结合，以块为主的管理体制使得绝大多数媒体都属于地方所有和部门所有，实行严格的归口管理，各媒体都只能在各自的行政区域内开展业务，任何跨区域的经营行为都要经过有关部门的批准，而由此形成的地方保护主义使得媒体的跨地区经营很难实施。这种状况与市场经济的逻辑发生严重的冲突，不利于传媒资源的优化配置，更难以进行规模化经营。

其次，管理多头使得政出多门，不仅造成管理上的许多冲突，也使得规制目标难以实现。我国各级媒体同时受同级党委、同级政府、上一级行业行政部门共同管理，由于这“三只手”所处的位置不同，所抓的重点不同，所追求的具体利益不同，因而所起的作用也不同。以报业为例，各地宣传部门作为党管理媒体的最直接的执行者，对报刊负有管理职责；各级新闻出版行政部门对报刊行使政府的管理权。两大管理系统之间的职能多有交叉，加之报刊的属地属性，当地党政部门对报刊也有直接的管理权。这种政出多门的管理方式，没有在各管理部门之间进行明确的职能划分，以致产生机构重叠、职责不清的问题，让报刊业无所适从。这种管理多头、主从难分、有系无统的体制既造成了管理上的许多冲突，又造成了管理上的许多漏洞。

再次，管办结合使得政企不分，政事不分，导致规制的随意性和主观性很强。管理者同时又是投资者，其既要实现规制目标，又要对下属媒体的发展负责，还要以决策者的名义参与媒体的经营活动。政府部门既是游戏的参与者又是游戏的制定者，这种角色的多元化使得各项法律、法规的执行仍然要受到行业、部门甚至地方利益的制约，很难保障监管的公正与独立，同时也不可避免地导致监管的随意性和主观性。例如，在传媒集团化的热浪之中，许多本来不具备兼并或联合其他媒体条件的媒体，也因为某些政府机构领导的一时头脑发热而强行上马，盲目实行集团化，这就是管制缺乏独立性与科学性的典型例证。

最后，我国目前对传媒业的管理仍以政府监管为主，媒体的自我管理、社会管理方式未能得到充分的重视。这种现象不仅加强了政府对媒体的干预色彩，而且也常常导致因行政管理缺乏必要的灵活性而僵化和失效。更重要的是，因媒体未能在内部建立起自我约束的机制，也会影响其健康发展的进程。

二、传媒主体地位之重构对我国传媒管理体制的完善

我国目前的传媒管理体制形成，是建立在把媒体定位于只具有意识形态属性的事业单位的基础上的，在传媒的产业属性逐渐得到承认的今天，这种管理体制已经远远不能适应传媒产业的发展，因此，必须结合传媒产业的变革，进一步转变政府职能，健全传媒业的管理体制。这个问题已经引起了我国政府的重视。2003年7月30日，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》要求健全文化管理体制，提出“探索社会主义市场经济条件下加强党对宣传文化企事业单位的方式和方法。行政主管部门要进一步转变政府职能，实行政企、政事分开，管办分离，加强宏观管理”的指导方针。按照这一方针，并结合本书所提出的划分准公益性媒体与经营性媒体的观点，笔者认为，我国的传媒管理体制应从以下几个方面予以完善：

（一）转变政府管理职能

转变政府管理职能首先要解决的是管办分离的问题。如前所述，无论是准公益性媒体还是经营性媒体，都是具有独立主体资格的法人，而并非行政主管部门的附属机构。其依法律的特别规定或企业的设立条件或程序而设立，行政主管部门只是管理主体而并非设立主体。

这样，国家行政主管部门与媒体的关系就从内部管理关系转变为外部管理关系。传媒行政管理部门要从“办媒体”向“管媒体”转变。这种转变的意义在于：“在内部管理关系中，国家行政主管部门无须有具体的法律依据，只需凭借行政权力就可以对媒体予以管理，从这个意义上讲，内部关系的法律性很差；而在外部管理关系中，国家行政主管部门对媒体发号施令就必须有明确的法律依据，媒体并无全面服从行政部门的义务，其独立性受到法律的保护。

（二）理顺行政管理体制

为改变目前条块分割、政出多门、监管不力的局面，今后可以考虑建立统一的传媒行政管理体制。2004年9月，中宣部、中央编办、国务院法制办、新闻出版总署、文化部、广电总局、财政部七部门公布了《关于在文化体制改革试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，决定在浙江、北京等9个地区进行文化市场综合执法的改革试点工作。至2005年4月，广东省按要求调整归并市、县两级文化广播电视、新闻出版行政管理部门，统一组建了文化广电新闻出版局并加挂“版权局”牌子。这种管理体制虽然有利于解决长期以来文化市场执法工作存在的管理机构不健全、执法主体不规范、多头执法、职能交叉等问题，但恐怕真正建立尚需时日。就目前而言，可以在保持现行部门分割管理的基础上，首先解决条块分割，以及管理多头的问题。一方面，对各管理部门的部分职能，依据传媒的类型，分阶段、分步骤地重新调整和归并，明晰各自的责、权、利。法律应当明确新闻出版总署、广电总局这样的机构为政府规制媒体的最高机构，其既管理经营性媒体，也管理准公益性媒体；宣传部则主要管理准公益性媒体的舆论导向，对其重大报道可以予以干预，但不再干预经营性媒体的日常报道；经营性媒体可以采取国有资产授权经营的方式，由国有资产管理部门以出资人的身份进行管理；准公益性媒体的国有资产则同时接受财政部门和国有资产管理部门的管理；另一方面，对经营性传媒而言，应当建立现代企业管理体制，摒弃属地原则，使其可以打破地区壁垒，以市场经济独立主体的地位开展经营，包括在地区间进行合并、扩张等。

（三）完善行政管理方法

在把媒体塑造为具有独立主体资格的市场经济主体的基础上，国家对媒体的管理方法也要进一步完善，要逐步实现从行政管制为主向“规范、透明、引导、宽松、民主”的方向转变。这样，国家对媒体的管理方法就不应当仅仅是“管制”，还应当包括一些促进传媒产业发展的措施，这主要包括税负优惠和财政补贴两种方法。

首先，政府应当通过对传媒企业实施税负优惠，来扶持传媒企业的发展。对此，多数国家都有这方面的规定。例如，德国的增值税率一般为7％－16％，而报业、期刊业则享受7％的优惠；法国的增值税率一般为5.5％－19.6％，而报业则享受2.1％的优惠；在美国，报刊业、图书业甚至免收增值税。在我国，传媒产业也一直享受税负优惠。早在1993年国家税务局颁发的《国家税务局关于进一步支持宣传文化事业的通知》中就明确规定，出版业只征增值税，不征营业税，机关报和少儿报还免征增值税；同年，财政部颁布了《关于进一步支持宣传文化企业的通知》，规定对宣传文化企业统一执行33％的所得税率，同时免征能源交通重点建设基金和预算调节资金；1994年，财政部和国家税务总局联合颁发《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，决定采用先征后退的办法以减轻执行新税制给宣传文化单位带来的税负增加。2005年，财政部、海关总署、国家税务总局颁布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》对传媒产业继续采取了税负优惠政策。例如，规定试点文化集团的核心企业对其成员企业100％投资控股的，经国家税务总局批准后可合并缴纳企业所得税。对从事数字广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，可统一享受相应的税收优惠政策。这些规定对于传媒产业的发展起到了积极的促进作用，今后还应当继续贯彻这一管理理念，以扶持传媒产业的发展。

其次，对于准公益性媒体应当予以一定的财政补贴，以保障其公益目标的实现。

（四）完善管理体系

各国的传媒实践表明，在政府管理之外构建完善的媒体自律机制和社会化管理机制，对于形成传媒产业发展的良好外部环境，减轻政府对媒体的干预程度，增强传媒产业自我经营、自我管理、自我发展的活力，都具有十分重要的意义。为适应政府职能转变和行政管理方式转变的要求，我国有必要借鉴国外的相关制度，在政府管理之外，进一步加强媒体的自我管理和社会化管理，以构建多元化的管理体系。一方面，要加快推进行业协会建设。进一步建立和完善各类媒体协会，如报业协会、广电业协会等。我国应当通过法律赋予行业主管部门协调和指导媒体建立自律组织的权力和责任，督促媒体建立自律组织和自律机制。行业协会有权制定自律规则，制定内容产品质量标准，以及受理公众对媒体的投诉、调解媒体与受众之间的纠纷，对违反自律准则的行为予以查处等，以提高媒体专业性和道德操守，保障媒介的社会公信力，监督并保证媒体向公众提供多样化和高质量的服务。另一方面，要逐步建立传媒产业的社会管理体系。可以通过建立类似西方的新闻评议会以及发行量、收（听）视率稽核机构等社会中介组织加强社会管理，同时逐步建立和完善版权代理、广告代理、市场调查等服务机构，逐步实现中介组织服务的市场化、社会化。