但需要注意的是，虽然经营性媒体属于公司法人，但由于其同时具有一定的意识形态属性，而并非单纯追求利润最大化的一般企业，这决定了传媒企业的法人治理结构与一般公司治理结构相比具有较大的特殊性，这突出表现在其要特别强调党对传媒企业的领导和控制。那么，在传媒企业法人治理结构设计中，应当如何保证党对传媒企业的领导？对此，笔者认为，由于经营性媒体不同于准公益性媒体，不宜采用由党委（宣传部）直接任命高层领导的方式，而应当透过股权方面的制度设计，来保证党对传媒企业的领导。具体做法如下：
一方面，可以通过向改制后的准公益媒体授权使其充当传媒企业的国有股权持有者，由其行使控股股东的权利并向传媒企业派出代表担任董事长或监事会主席。由于准公益性媒体有着健全的党的领导机制，通过这种安排可以保证党对经营性媒体的控制。
另一方面，可以借鉴新加坡政府或英国政府的做法，通过设置“管理股”或“黄金股”来加强党和国家对传媒企业的控制。设置管理股是新加坡的做法。新加坡《报章与印刷法》规定：报章公司股权分为管理股和普通股，其中管理股由政府控制，“未经新闻艺术部书面批准，报业公司不得向非新加坡公民或公司出售或转让管理股，任何非新加坡公民不得担任报业公司的董事”；普通股是上市流通股，“除非预先获得新闻及艺术部的批准，没有人能够直接或间接拥有报章公司3％的普通股股份。”这两种股票具有相同的经济权利，在公司其他问题的表决中二者的权力也相同，但在涉及对公司人事变动问题进行表决时，每股管理股的股票相当于200股普通股。这种对管理股的控制在一定程度上保证了国家对传媒公司的控制。英国的做法与新加坡相似。英国政府通过将原来控股的重要大型国有企业的股权部分或全部出售后，为阻止一些重要的特殊企业被某些“不受欢迎”的资本兼并，或被低价出售，特别设立了“黄金股”制度，即在公司股权结构中设置特别股，在不占控股地位的情况下，仍拥有对该企业重大事项的决定权。笔者认为，上述做法对我国经营性媒体的股份制改造具有十分重要的意义。我国完全可以借鉴这些做法，对传媒企业设置专门针对意识形态导向的特别股，并赋予此种股份在人事变动等重大事项上的特殊权力，以达到既保证资本的发言权，又保证舆论导向的正确性的目的。
第三节 传媒产业主体准入与退出制度
一、我国传媒产业主体准入制度的现状及完善
(一)传媒产业主体准入制度概述
所谓主体准入，是指国家机关根据自然人、法人或者其他经济组织的申请，经依法审查，决定是否准许其从事特定活动、确认其资格资质的政府行为。传媒产业的主体准入制度则是国家为了建立和维护传媒市场秩序，依法确认传媒领域的主体资格，规范传媒主体的组织和行为，使其合法进入传媒业的一种行政管理制度，是国家对传媒产业进行管制的重要措施之一。
基于传媒业内含的政治属性、文化属性与产业属性，国家对传媒业必须加强参与和控制。这在各国的法律制度中都得到了不同程度的体现。各国在传媒产业准入方面的管制措施主要呈现出以下特点：
其一，对国内资本进入报刊业的管制较为宽松。多数国家并未将报刊业限制在国有资本的领域。如根据法国法律规定，报刊出版企业的创办和经营是自由的，年满十八岁的法国公民都可以自由办报，无须事先批准。禁止新闻检查和保证金的管制方法。意大利法律也规定，获得新闻记者职业资格的公民可以申请创办报纸。
其二，广播电视业的行业准入虽然较报刊业严格，但也逐渐呈现出放松的趋势。这主要表现在多数国家逐渐允许私人创办的商业电视台的存在。美国一贯以私营的商业广播电视台为主，自不待言。即使是西欧一些禁止私营电视的国家，也开始逐渐解禁。例如，1982年，法国议会通过新的《广播法》，允许私人办广播，从而打破了法国的广播电视业由国营电台和电视台一统天下的格局；意大利于1990年以来，通过《公共与私营广播电视系统管理法》等6个法令，承认了私人拥有从事广播电视的权利；德国在1991年8月，全德16个州签署州际协议，实行公共和商业广播电视并存的体制；此外，伊朗、埃及、约旦、韩国、印度、泰国、马来西亚、孟加拉、尼泊尔、印度尼西亚等发展中国家也逐步向私营商业广播电视开放绿灯，放宽限制。但制度的宽松并不意味着个人可以自由设立广播电台、电视台，各国仍通过许可证制度对广播电视业的主体准入予以监管。
其三，在外国资本进入本国传媒业领域，各国法律限制得最为严格。这主要是因为传媒涉及一个国家的文化安全、信息安全和意识形态，为了保护本国、本地区的民族文化，防止本国传媒为外国人掌控，各国一般都加强了对外国资本进入本国传媒业的管制。例如法国法律规定，“出版物所有者、合办人、股东、有限负责股东、出资商或其他参与出版财政者，都须是法国国籍。”但是，“上述个人或企业如属那些法国人或法国企业能在那里享有同样权利的国家，亦不受此限。”美国《通讯法》规定，如果有碍于公共利益，则非本国公民、外国政府、外国公司、任何其官员或负责人是外籍的人的公司，或其五分之一以上资本总额由非本国国民拥有的公司，不得持有广播电视网执照。日本《电波法》规定，外国人拥有三分之一以上表决权的公司不能获得经营无线局的许可；《放送法》也规定，外资拥有广播公司的股份不能超过20％。俄罗斯《大众传媒法》规定，外国法人、外资比例超过50％的合资法人以及双重国籍的俄罗斯公民，无权成为电视和图像专播机构的创办人。澳大利亚《广播法》规定，外国人不得处于控制商业电视许可证的地位，一个外国人不得享有一个商业电视许可证的15％的股权，两个外国人不得享有同一个商业电视许可证持有人的20％以上的股权。
与国外的规定相比，我国传媒业领域的主体准入制度较为严格，业外资本进入传媒领域受到严格的限制。但改革开放以来，特别是加入WTO以来，我国传媒市场主体准入的监管较前有了很大的放松，传媒产业正逐步有限度地向社会资本开放。在新的形势下，借鉴其他国家的相关法律规定，有效规制传媒的主体准入，对于保障并促进我国传媒业的持续、稳定、安全、健康地发展，以及防范传媒业外资本进入风险，具有积极的意义。
（二）目前我国传媒产业主体准入的现状
1.核心业务领域：严格的主体准入制度
所谓传媒业的核心业务，是指内容产品的采编、出版及播出业务。对涉及此类业务的领域，我国向来采取严格的主体准入制度，这主要体现在主体资格的限定性和程序上的审批制两方面。
（1）关于设立各类媒体的主体资格
在出版业，根据《出版管理条例》的规定，报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社等出版单位的设立，必须有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其主管机关。此外，《出版管理条例》还规定，出版单位成立以后“不得向任何单位或个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号。上述规定使得其他企事业单位、个人均不能够申请设立出版单位从事报刊、图书等的出版活动。
在广播电视业，根据《广播电视管理条例》的规定：广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。上述规定使得政府成为唯一的合法主办广播电台、电视台的主体，其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。
（2）关于设立各类媒体的行政审批和行政许可
在报刊社、出版社、广播电台、电视台等媒体的设立上，法律除了对设立主体有严格的限制外，还对其审批程序和许可制度予以了明确的规定。在出版业，根据《出版管理条例》的规定，设立出版单位，应由其主办单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请；省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。设立出版单位的主办单位应当自收到批准决定之日起60日内，向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门登记，领取出版许可证。《图书出版管理规定》第8条规定，图书由依法设立的图书出版单位出版。设立图书出版单位须经新闻出版总署批准，取得图书出版许可证。在广播电视业，根据《广播电视管理条例》的规定，地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。对于建成的广播电台、电视台，经国务院广播电视行政部门审查符合条件的，发给广播电台、电视台许可证。广播电台、电视台应当按照许可证载明的台名、台标、节目设置范围和节目套数等事项制作、播放节目。
由此可见，我国对媒体的设立采取了严格的审批许可制。这主要是由于传媒的意识形态属性决定的。特别是对于广电传媒而言，由于其使用的频率、波段是具有稀缺性的公共资源，在技术上也不允许自由使用和配置，需要由政府对电波资源予以合理有效的分配。因此，通过事先审查行政许可的方式规制经营性媒体的设立是必要的调控手段。
传媒核心业务领域严格的主体准入制度在我国得到了有效的贯彻执行，即使在传媒经营业务领域的主体准入制度逐渐放松的情况下，也仍然未予以丝毫的改变。例如，2005年国务院发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，该决定虽然大大放松了对非公有制资本进入传媒产业的管制，但仍然特别强调非公有制资本不得投资设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视发射台（站）、转播台（站）、广播电视卫星、卫星上行站和收转站、微波站、监测台站、有线电视传输骨干网等；不得利用信息网络开展视听节目服务以及新闻网站等业务；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目。根据上述规定，无论是准公益性媒体，还是经营性媒体，都必须是由国家或国有事业、企业单位投资设立，业外资本不得进入这一领域。
需要说明的是，上述严格的主体准入制度主要适用于出版业和广播电视业，而在电影业我国的政策则较为宽松。虽然电影制作单位的设立也采取行政审批和许可制，但我国早在2001年就鼓励电影业以外的单位和个人投资拍摄电影片。《电影管理条例》第17条明确规定，国家鼓励机关、企业、事业单位和其他社会团体以及公民个人以资助、投资的形式参与摄制电影片。该条例第18条规定，电影制片单位可以与境外电影制片者在中国境内或者境外合作摄制电影片。《电影企业经营资格准入暂行规定》第5条也规定，我国允许境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）设立电影制片公司。关于其设立条件和程序，请参见《电影企业经营资格准入暂行规定》，在此不赘。
2.边缘业务领域：主体准入管制的适度放松
（1）历史回顾
所谓边缘业务，是指传媒核心业务之外的经营性业务。例如广告经营、节目制作、报刊发行等。对涉及此类业务的领域，我国逐渐放松了对主体准入的管制。不仅国内的非公有制资本，而且境外资本也被允许有限制地进入这一领域。这一变化始自2001年有关政策的出台，并逐渐得到了有关法律文件的承认。
2001年8月，中共中央办公厅发布了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》，允许试点的出版集团、音像集团、电子出版集团等经省级新闻出版管理部门同意，并报新闻出版总署批准，可以项目合作的方式吸收国有企事业单位的资本，但必须严格限制在经批准的项目内进行，投资方不得介入编辑业务。经中央宣传部和新闻出版总署批准，试点发行集团可吸收国有资本、非国有资本和境外资本，集团国有资本应不低于51％。这使得业外资本得以名正言顺地进入传媒产业。
2003年9月《出版物市场管理规定》正式施行，取消了出版物发行单位申请从事总发行、发行业务时在主管单位等方面的条件限制，出版物总发行权和批发的准入条件不再限定于“国有”资本，民营资本得以进入这一领域。同时，外商也可以通过设立中外合资经营企业，中外合作经营企业和外资企业的方式从事图书、报纸、期刊的分销业务。
