管理的影响及对策
为了全面了解和掌握宁夏粮食流通体制改革的形势及由此给农发行信贷管理所带来的影响，有针对性地分析、研究、解决收购资金封闭管理中存在的突出问题，根据总行《关于开展西部地区粮食流通体制改革与信贷管理问题的调研的通知》要求，我行积极组织全区各级行开展调查研究，与此同时，自治区分行选择了具有代表性的固原县、中卫县、青铜峡市、灵武市，由行领导亲自带队，进行了重点调查研究，现将有关情况报告如下。
一、粮改的政策措施、进展情况、难点及问题
(一)粮改的主要政策措施。
自治区人民政府高度重视并积极推进全区粮食流通体制改革工作，为进一步深化粮食流通体制改革，相继出台了一系列政策措施。2001年，自治区人民政府印发了《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的意见》和《关于进一步加快全区国有粮食企业改革的意见》，两个《意见》出台的主要政策措施有：取消保护价收购政策，保留小麦、稻谷定购任务，定购任务外的粮食收购放开市场、放开经营、放开价格、允许多渠道经营，实行经营主体多元化；自治区储备粮食规模保持在××亿公斤以上，调整粮食风险基金使用范围，主要用于自治区储备粮利费补贴以及储备粮的轮换、集并、抛售等费用补贴和定购粮价外补贴，并从2001年7月1日起取消了超储粮利费补贴。各市、县粮食购销企业和附营企业中无法发挥资产效益的库、站、仓、门点、厂房、设备、土地等，经当地国有资产管理部门同意后公开出售，亦可以向社会公开拍卖，被安置职工可优先受让，筹集改制资金。国有粮食购销企业安置富余人员资金有困难的，经批准，可将国有土地评估作价后出售筹集安置资金，免交土地出让金和契税。
粮改的主要目标任务是：力争在两年内，对现有职工减员分流50%、库站减少30%，全面施行减少收储单位、减少法人、减少人员、完善经营机制的“三减一完善”改革措施。
(二)粮改的主要成效及进展情况。
从总体情况看，宁夏的粮改工作列入了各级政府的重要工作日程，粮食行政首长负责制得到了进一步落实，深化粮食流通体制改革的宏观形势和进展情况是好的。在深化粮改工作中，我行也积极主动地参与区、县(市)各级粮改方案的制定，积极协调、配合各级政府及财政、粮食等主管部门稳步推进和实施粮改措施，使全区粮改工作取得了一定成效。主要表现在以下几个方面：
1.基本实现了政企分开。从形式上看，我区20个市、县(区)中有18个市、县(区)成立了粮食购销公司，粮食局不再直接参与企业的经营决策，基本实现了政企分开。
2.以“三减一完善”为主要内容的企业自身改革取得了一定的进展。据自治区粮食局统计，近几年来，粮食企业通过股份制、股份合作制、兼并、重组、托管、出售等各种形式实施改革的已达80多家，改制面达到47%，其中附营企业改制面达到69%。国有粮食企业职工由1998年年底的12000多人，减员分流到目前的9000多人，减少了25%。其中，粮食购销企业职工由1998年年底的6600多人减少到目前的5900多人，减少了10%。银川市、石嘴山市、灵武市、吴忠市利通区已完成了减员分流任务，银川市撤并了4个库点，灵武市撤并了5个库点。按照自治区人民政府确定的目标：今年年底前川区12市、县(区)粮食流通体制改革任务要提前完成，山区8县改革面要达到80%。因而企业面临着市场化改革的强大压力，通过减灶、减员、减官，完善经营机制，重组置换身份，开始逐步面向市场，求生存，图发展。
3.政策性粮食收购范围发生重大调整。粮食收购除保留部分定购任务外，已全部面向市场经营。2001年，自治区人民政府取消了保护价收购政策，只保留定购任务21216万公斤，其中小麦15216万公斤(每公斤中等价1.20元)、稻谷6000万公斤(每公斤中等价1.14元)，定购小麦、稻谷每公斤价外加价分别为0.04元、0.08元，直接补贴给农民。2002年，全区定购任务调整为19687万公斤，比上年减少1529万公斤，其中小麦13687万公斤、稻谷6000万公斤，定购价格和价外加价的具体标准尚未确定。定购外粮食收购完全放开市场、放开经营、放开价格，允许多渠道经营。随着粮改进程的加快，粮食市场已经开始对生产领域发挥调节作用，农业产业结构和种植结构调整步伐也随之加快。据自治区统计局统计，2001年自治区小麦、稻谷、玉米三大品种粮食产量比1999年减少10583万公斤(1999年产量为251583万公斤)，预计2002年粮食种植面积将比2001年减少23%。
4.粮食市场收购主体多元化，国有粮食购销企业开始发生两极裂变。随着以市场化为取向的粮食流通体制改革的不断深化，宁夏的粮食收购主体发生了较大变化。一是国有粮食购销企业收购市场的垄断地位被打破，业务量和市场份额开始萎缩。据从中卫县工商局调查了解，仅2001年该县个体粮食经营户办理《粮食收购许可证》的就达38户，但也只占实际个体粮食经营户的30%，还有70%的粮食经营户在“无证”经营。
另外，据从灵武市工商局调查了解，全市有个体粮食加工户46家、个体粮贩23户，这些加工户和个体粮贩收购的粮食占全市粮食商品量的60%以上。如，该市个体粮食加工户孙贵林、朱林年均收购、加工粮食分别都在500万斤以上，已形成相当规模。另据我行报表分析，2001年，全区三大品种粮食总产量为24.1亿公斤，平均商品率为48%左右，全年国有粮食购销企业累计收购(含调入)粮食3.9亿公斤，只占11.6亿公斤商品粮总量的33.9%，也就是说有7.6亿公斤的商品粮被个体粮食经营户及用粮企业直接收购，占全部商品粮的66.1%。国有粮食购销企业的主渠道作用明显开始弱化。宁夏属粮食产销基本平衡的省、区之一，目前已基本形成了以川区为产区、山区为销区的格局。山区8个市、县的粮食购销企业除承担退耕还林(草)补助粮、救灾救济粮等供应任务外，再不承担其他的政策性粮食购销业务，山区有些国有粮食购销企业的经营活动基本处于停滞状态，如西吉县粮油购销公司近两年来几乎没有收购粮食。二是随着市场竞争的加剧，一部分改制早、经营有方的国有粮食购销企业，如彭阳县粮油购销公司、银川市新城中心粮库、永宁县粮食购销公司等国有粮食购销企业及时更新观念，转换经营机制已开始发展起来；而另一部分改制晚、经营无方、长期亏损的企业将逐步被市场所淘汰，这种两极裂变的趋势已露端倪。
5.粮食风险基金的补贴范围、补贴方式发生了重大变化。
自治区从2001年7月1日起取消了超储粮利费补贴；实行定购粮价外补贴，且补贴款直接补贴给农户，变暗补为明补，相应减少了国有粮食购销企业的费用、利息补贴来源。
(三)粮改中存在的问题及难点。
1.政企分设不彻底。从形式上看，我区虽然大多数市、县都成立了粮食购销公司，但企业的经营意识、市场意识、风险意识仍然比较淡薄，有的粮食购销公司经理仍由粮食局负责人兼任，两块牌子，一套人马，政企分设不彻底。即使已单独分设的粮食购销公司，也是“婆婆不放媳妇的手”。由于在管理上没有真正放开企业的手脚，再加之企业经营机制不活、包袱沉重、经营意识淡薄等主、客观因素的制约，有些粮食购销企业还无法与经营机制灵活的其他市场经营者进行竞争，还不能适应市场化改革的要求。
2.粮食企业改制分流人员的安置费用不落实，成为影响粮改的核心问题。国家计委等5部委《关于贯彻落实国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见有关问题的通知》明确要求，企业分流、安置人员所需资金不足的，地方财政应积极给予支持。对财政困难的市、县(区)，省级人民政府要给予帮助。但由于宁夏区级财政困难，市县(区)财政也都是“吃饭财政”，企业长期亏损严重的经营包袱根本无法消化，有的市、县粮食购销企业已经几个月未发工资，根本无法筹集分流、安置人员资金，分流人员安置资金不落实已直接影响了粮改进程。据测算，全区现有粮食购销企业人员5900人，按减员50%即3000人、每人安置费1.5万元测算，共需资金4500万元，目前还在落实中，致使全区粮改进展缓慢。
3.粮食购销企业的“三老”(老粮、老账、老人)问题依然突出，成为企业走向市场的制约因素。主要表现在：一是财务挂账多。1998年5月31日前的全区粮食购销企业新增财务挂账为2.32亿元，其中，政策性财务挂账1.46亿元，自补性财务挂账为0.86亿元；另外，1998年6月至2001年年底，全区粮食购销企业累计亏损2.2亿元。二是企业富余人员多。2001年年底，全区粮食购销企业按正常经营量定员后，尚有2500多的富余人员，减员任务十分繁重。三是库存粮食中的陈化粮、超期储存(高价位)粮多，已难以实现顺价销售。据统计，2001年年底，全区国有粮食购销企业粮食库存中陈化粮达1.9亿公斤、超期储存(高价位)粮达2.35亿公斤，分别占当期库存的18%和22%，两项合计占当期库存的40%；2001年年末，全区国有粮食购销企业的粮食单位库存平均成本为1.21元/公斤，其中小麦1.27元/公斤、稻谷1.31元/公斤、玉米0.83元/公斤，均高于毗邻的其他省、区。由于库存成本高，顺价销售困难，加剧了企业负担。
二、粮改对农业政策性信贷管理带来的影响
粮食流通体制市场化改革进程的加快，对农发行信贷管理带来的影响也较大。一方面，面对主体业务的市场化改革，已有的信贷政策已不能适应新形势的需要，农发行面临着如何完善信贷政策、提高信贷资产质量、防范和化解信贷风险、提高自身经营效益的巨大压力；另一方面，粮食流通体制市场化改革通过减员增效，消化包袱，提高效益也给农发行带来了拓宽服务领域、延伸业务范围、完善农业政策性金融服务职能的发展机遇，将进一步增强农发行风险防范意识和经营意识，有利于防范和化解信贷风险，提高信贷资产质量和经营效益。
(一)粮食流通体制市场化改革中的农业政策性贷款风险进一步加剧。
一是贷款存量风险增加。为了帮助粮食购销企业处理“老粮”包袱，2001年，自治区人民政府决定将现有库存中的超期储存粮、高价位粮全部销售处理，价差补贴未到位占用贷款4050万元，自治区储备粮油拍卖销售价差补贴未到位占用2477万元，两项合计欠拨补贴6527万元，陈化粮1.9亿公斤待处理潜伏价差损失1亿多元。除自治区储备粮及定购、保护价粮食销售形成的价差损失由自治区财政全额补贴外，属企业按市场价收购的粮食销售形成的价差由区财政补贴40%、企业承担60%，而企业因经营困难，所承担的价差损失将形成部分挂账，致使占用贷款无法收回。另外，我区粮食购销企业在2001年3月31日全国统一清仓查库时点前集中报损处理的损失、损耗粮食达1915万公斤，计2268万元，1999年至2000年等量对冲采取先销后购而形成的空库粮食2151万公斤，计1808万元，以上价差损失4076万元占用贷款形成风险。同时，由于中储粮轮换、地储粮拍卖等，在很大程度上冲击了市场，使企业现有商品库存顺价销售的难度进一步加大。据统计，截止到2002年4月底，我行各项贷款余额为177252万元，其中，超期库存粮占用贷款29086万元，陈化粮占用贷款11311万元，挂账、停息、挤占挪用、呆账贷款达40006万元，分别占贷款余额的16.41%、6.38%和22.57%。
二是企业改制风险。粮食购销企业在改制、转制等改革工作中，采取出售、转移固定资产的方式安置分流人员，已使农发行部分贷款悬空，形成了事实风险。如，贺兰县人民政府将贺兰县粮油购销公司下属的习岗粮库的一幢706.4平方米的库房无偿划拨给私营企业——贺兰县西夏粮油工贸公司；青铜峡市粮食局将峡西、河东两个粮库固定资产中的土地、营业房、车辆等价值143万元的资产强行划转到市粮食局账上。
三是贷款结构发生变化，经营风险加大。2000年，我区部分市、县为了解决粮仓暴满、露天堆垛的问题，在粮食市场供过于求的情况下，为扩大销售，实行先货后款方式销售粮食，致使目前还有5个县、市的粮食购销企业的玉米货款594万元尚未收回。随着粮食流通体制市场化改革步伐的加快，由中央财政和自治区财政进行利息补贴的贷款比重下降，经营性贷款比重上升。据测算，2001年，全区仅中央储备粮划转商品粮17700万公斤，每年就减少费用补贴1416万元、利息补贴1092万元；“506”粮、“甲字粮”出库销售8372万公斤，每年减少费用补贴670万元；自治区储备粮划转商品粮3907万公斤，每年减少费用补贴312万元、利息补贴126万元。以上共计每年减少费用补贴2398万元、利息补贴1218万元。2001年年末，全行有补贴来源和无补贴来源的贷款比重由2000年年末的67∶33下降为49∶51。
(二)信贷规模下降，业务出现萎缩，对农发行业务经营与发展带来影响。
宁夏分行2000年年末各项贷款余额为23.6亿元，2001年年末各项贷款余额为18.6亿元，比上年下降了5亿元，降幅为21%。随着定购任务减少、非保护价粮油收购贷款条件的限制，预计2002年贷款总量将进一步缩减。目前，农发行的贷款客户只有国有粮食购销企业，企业的发展直接决定着农发行业务的发展。企业在市场化改革中的重组，对农发行的职能定位也有着影响。
(三)代理业务监管难度增大。
我区20个市、县中有9个市、县没有农发行机构。近几年来，为了加强监管，我行已将6个市、县的代理业务采取就近跨县自营的方式进行管理，虽然监管工作有了一定的加强，但由于监管距离较远，加之人员不足等原因，仍不能达到封闭管理的要求。与此同时，我行还有西吉、海原、隆德三个县的业务实行委托代理，随着粮改步伐的加快，代理行在库存监管、货款回笼、债务落实、风险防范等方面难以达到收购资金封闭管理要求的问题愈加突出，存量贷款和增量贷款风险的防范比自营行难度更大。
(四)对账户管理、出库报告、资金分割等封闭管理基本制度提出了新要求。
1998年4月以来，农业发展银行相继出台的收购资金封闭管理的一系列规章制度和措施办法是适应当时粮改政策需要而制定的，是行之有效的。随着粮食流通体制市场化改革的发展，对粮油信贷的监管提出了新的要求。
一是账户管理制度。随着对企业贷款资格的重新认定，必然有一部分粮食企业被取消贷款资格，但这部分企业为了寻求生存和发展，必然要通过各种渠道筹集资金，多头开户不可避免，这就给收购资金封闭管理带来了新的问题。
二是收购资金分割制度过于烦琐，在测算中人为因素较大，重要参数、指标由分割人来预测，没有多大的实际监管意义。由于信贷员大量的时间用于码单的核打、分割计算等，其监管职责不能更好地发挥。
(五)农发行现有粮油信贷政策面临两难选择。
一方面，通过贷款准入制度，使一些粮食购销企业的贷款资格被取消，不能发放新的贷款，企业原有存量贷款的风险将增大。另一方面，对有贷款资格的粮食购销企业发放非保护价粮食收购贷款实行有效担保和抵押的政策，在宁夏来讲很难做到，这样，不但会影响贷款增量，而且会重新出现农民卖粮难的问题，影响农发行的社会形象，信贷政策面临两难选择。
三、对策
(一)认真贯彻落实“区别对待，分类指导”的原则，实行不同的信贷政策。
一是对中央储备粮、自治区储备粮的新增、轮换、集并等，及时足额保证供应资金。积极支持国家粮食储备体系的建设。
二是对自治区定购粮在价外补贴资金到位的前提下，继续按“收一斤粮，给一斤粮的钱”的原则予以支持。
三是对南部山区8县退耕还林(草)粮、救灾救济粮的供应调入，按照先省内、后省外的顺序积极发放调销贷款予以支持。
四是对非保护价粮即市场粮的支持，要按照“以销定贷、以效定贷”的原则和“市场定价，企业运作”的模式，并按照贷款企业的信用积极采取不同的贷款方式审慎给予支持。
(二)采取多种措施，努力防范和化解贷款风险。
1.积极支持国有粮食企业改革。支持粮食企业深化改革，是国有粮食购销企业适应粮食购销市场化，建立现代企业制度的必然选择，也是从根本上防范农发行信贷风险的有效途径。
因此，一要积极支持国有粮食购销企业深化改革；支持企业实施下岗分流，减员增效，节约费用，降低成本；支持和帮助企业实施改组、撤并，优化组织结构，帮助企业合理设置库点，增强竞争力。山区8县可根据小麦、玉米退出保护价后企业不承担定购、储备任务的实际，合理撤并部分库站，对于一年两次退耕还林(草)补助粮的兑付工作可采取集中时间、流动设点、集中兑付的方式进行。二要积极支持和帮助企业加强经营管理，发挥自身优势，改进服务，充分利用西部开发和部分省、区退耕还林(草)的有利时机，抢占市场份额，充分发挥主渠道的作用，严防企业带资、带粮、变卖资产分流人员，切实加强农发行信贷资产的保全工作。
2.积极采取各种措施，保障贷款安全。对于开户粮食购销企业的所有收购贷款、储备贷款、调销贷款，都要全面实施并进一步完善仓单管理。对退出保护价粮食的收购贷款要按照不同信用等级，采取信用、保证、抵押、质押等担保贷款方式进行发放和管理。同时要进一步完善信贷管理机制，加强内控机制建设，完善授权管理，逐步实行审贷分离，在信贷授权范围内，实行“谁审批、谁发放、谁负责”的信贷工作责任制。
3.逐步建立贷款风险补偿机制。要结合粮食购销企业改制工作，督促有条件的贷款企业参加财产保险，并指定农发行为第一受益人；对经营效益较好的企业，要按销售利润的一定比例提取风险准备金，作为企业自有资金参与周转，以增强企业自身抗风险能力；要监督企业按照财务制度的规定，足额提取“商品削价损失准备金”，以弥补企业经营中可能发生的风险，尽最大努力将农发行贷款风险降到最低限度。
(三)用足用活现有政策，帮助企业处理历史包袱。
一是自治区人民政府对粮食企业销售处理高价位粮、超期储存粮实行价差损失补贴的政策，是帮助企业消化“老粮”包袱的有效措施。财政、粮食、农发行等有关部门应全力以赴，互相协作，认真落实有关政策，严格履行财政“收支两条线”
的原则，保证及时、足额将应补的价差补贴拨补到企业，以减轻企业包袱和农发行信贷风险。
二是建议自治区人民政府积极争取中央政策，以省为单位尽快处理粮食企业陈化粮，以进一步减轻企业“老粮”包袱和贷款利息负担。
(四)拓展农发行服务领域，充分发挥农业政策性金融的职能作用。
农业发展银行是国有政策性银行之一。1994年建行以来，已形成了比较健全的组织机构体系，随着政策性粮食收购贷款业务范围的缩小，农发行有条件、有能力拓宽服务职能。就宁夏而言，农发行应紧紧围绕“三农”(即农业、农村、农民)问题，在支持西部开发、巩固农业基础地位、确保粮食安全等方面不断完善服务职能。一是要积极稳妥地开展粮食加工企业与粮食购销企业联合经营试点工作，取得经验后，扩大支持对象，通过农发行的信贷杠杆作用，解决当前和今后宁夏粮食购销企业经营的粮食，既不能加工增值，又不能顺价销售，而粮食加工企业又苦于无充足流动资金收购原料进行加工的矛盾，实现粮食加工企业、购销企业和农发行的多赢。二是要支持自治区农业生态建设和环境治理，扩大退耕还林(草)面积，支持发展退耕还林(草)后新的农村支柱产业，确保退耕还林(草)后其生态效益、社会效益的实现。三是要支持包括农田水利基本建设、农村电网改造在内的农业基础设施建设，增强农业发展后劲。四是要支持农业科技开发，加快农业科技成果的转化，提高农产品的科技含量和附加值。五是发挥宁夏农村畜牧业、加工业的优势，支持并促进农村产业结构、种植结构的调整，发展特色农业。自治区人民政府确定的农业发展的“三个十工程”，即10个龙头企业、10个农业基地、10个农业科技示范园，投资额大，周期较长，经济效益低，而社会效益、生态效益又较好，农发行可充分利用自身优势择优支持，以引导和推动农村产业升级和结构调整，促进农业生产条件的改善，提高农业生产能力和发展后劲。
(五)几点建议
1.为进一步适应粮食流通体制市场化改革的需要，建议适当扩大农发行支持对象。除国有粮食购销企业外，对从事粮食购销、加工的个体、私营企业，只要符合贷款条件，贷款安全性高的也可以支持。
2.对现行收购资金封闭管理的有关政策，如，回笼资金的分割、台账的管理等，按照企业市场化运作的要求，做进一步的修改和完善，以不断提高信贷管理水平和风险防范的能力，适应粮食企业走向市场的需要。
