总则是对法的一般性问题作出规定，主要是对立法目的、依据、调整范围、基本原则和管理体制等问题作出规定。《公务员法》的总则共10条，内容包括：立法目的和根据、调整范围、本法的指导思想、公务员管理的原则、公务员主管部门的职责和权限等。这些内容的确定和规范，为以后各章具体条文的设计确定了指导原则和理论前提。本章仅就公务员的概念和范围、公务员制与公务员法、公务员制度的指导思想、基本原则和综合管理机构做一介绍。
一、公务员的概念和范围
（一）公务员的概念
公务员法从立法的角度界定了公务员的概念，从而规定了公务员的划分标准和公务员的范围。《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这个概念，包含着公务员必须具备的三个条件。
一是依法履行公职。这里的“依法”，是广义的“法”，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。履行公职是指依据法律从事公务活动。在我国，依法履行公职的人员不仅包括各国家机关的工作人员，也包括政党机关、人民政协机关工作人员等。宪法确定了中国共产党在国家中的领导地位。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，人民政协是爱国统一战线的组织形式，是具有中国特色的政治组织。因此，政党机关、政协机关及其工作人员参与国家政治、经济和社会事务的决策、实施和监督的活动也是一种公务活动和公职行为。
二是纳入国家行政编制。按照我国现行的编制管理制度，我国人员编制可分为行政编制、事业编制、企业编制、军事编制等。行政编制不仅仅是行政机关使用的编制，也是各类机关工作人员使用的编制。但在一个机关中，并不是所有的人员都使用该机关的行政编制。如人大、政协和民主党派机关中不驻会的人员，他们不使用该机关的行政编制，行政关系不属于该机关。在这里，只有纳入和使用国家行政编制的人员才能被划入公务员范围。
三是由国家财政负担工资福利，也就是由国家为他们提供工资和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。财政供养人员的很大一部分，如公立学校的教师、科研院所的科研人员等，虽然由国家负担其工资福利，但不属于公务员，因为其不具备另外两个条件。只有同时具备上述三个条件，才能列入公务员范围。
与《国家公务员暂行条例》相比，公务员法主要有三点变化：一是以“公务员”的概念取代“国家公务员”的概念，将其范围扩大到行政机关以外的国家机关和党的机关的工作人员；二是排除了国家机关中事业编制的工作人员；三是将司法机关中的工作人员重新纳入公务员法的统一管理，但不排除现行专门法律的适用。
（二）公务员的范围
根据《公务员法》第2条的规定，所界定的公务员应包括以下几类人员：
（1）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委和纪检委的专职领导人员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。
（2）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大专门委员会办事机构的工作人员；各级人大常委会工作机构的工作人员。
（3）行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。
（4）政协机关的工作人员。包括各级政协主席、专职副主席、秘书长；各级政协工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。
（5）审判机关的工作人员。包括各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
（6）检察机关的工作人员。包括各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
（7）民主党派机关的工作人员。包括8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
需要特别指出的是，并非所有在机关工作的人员都属于公务员范围。机关中的工勤人员不属于公务员范围的主要原因：一是，工勤人员的工作纯属后勤服务性质；他们使用的是事业编制，而不是行政编制；他们的工资福利，不是完全由财政承担，有一部分来源于为机关提供服务获得的费用。二是，从历史延续性来看，工勤人员过去也不属于机关干部范畴，对他们是按劳动法规进行管理的；公务员的管理办法对他们不适用，他们的录用不需要经过公务员录用考试，他们的考核、奖惩、职务升降等等都与公务员不同。三是，通过改革，机关后勤工作将逐步社会化，从这方面看，工勤人员也不宜列入公务员范围。
还有一个比较特殊的问题，即参照公务员法执行的范围和对象问题。公务员法草案曾规定两类人员参照公务员法执行：一类是人民团体、群众团体中除工勤人员以外的工作人员；二类是行使公共管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法执行。在审议和征求意见过程中，有的人提出，人民团体、群众团体属于非政府组织，规定参照适用公务员法，不利于其作为非政府组织开展活动。同时，群众团体的数量很大、情况复杂，也不宜笼统规定参照公务员法进行管理。人民团体、群众团体工作人员管理中的实际问题可以由国家或者中央有关部门另行规定解决。因此，立法机关最终删去了人民团体和群众团体中的工作人员参照公务员法执行的规定。对于行使公共管理职能的事业单位中的工作人员，公务员法明确作了规定。这类事业单位中的工作人员参照公务员法执行，必须具备三个条件：一是经法律、法规授权，二是具有管理公共事务的职能，三是经有权机关批准。
二、公务员制度与公务员法
公务员制度从它诞生的时候起，就是以法律的形式出现的，公务员制度的发展和完善，也是伴随着公务员法律法规的修改完善而进行的。因此，两者的关系密不可分。
（一）公务员法的概念
公务员与公务员法是两个既有联系又有区别的概念。从广义上讲，针对公民个人而言，公务员是指其具有的公务员身份，针对国家管理而言，公务员就是一种制度。考察公务员制度的历史发展，公务员制度几乎都是以公务员法为依据逐渐完善起来的。公务员法是建立和推行公务员制度的基础，没有公务员法的制定，也就没有良性运转的公务员制度。健全的法制体系是公务员制度赖以运行发展的载体，公务员法明确了公务员职务关系的产生、变化和消灭的条件和程序，明确了公务员的职责权限，实现了国家对公务员的依法管理和科学管理。如澳大利亚《1999年公务员法》第3条阐述该法的立法目的时称：公务员法的主要目的是“建立一个富有效率或者效能的，为议会、政府及澳大利亚国民服务的公共服务机构；为高效及公平雇佣、管理和领导公务员提供一个法律框架；确立公务员的权利义务”。可见，公务员法与公务员制度的发展相互依存、互相促进。公务员制度的法制化是公共人事管理制度发展到一定阶段后的必然产物，也是人类文明发展的共同结果。
公务员法可以作广义和狭义的理解。广义的公务员法是对整个公务员制度的调整，公务员法的适用范围与公务员制度具有同一性；从狭义上理解，公务员法仅仅是调整公务员制度中适用公务员法管理的部分公务员的职务关系的法律规范。之所以认为公务员法具有广义和狭义的区别，是因为在对公务员实行两官分途管理的国家，公务员法只是适用于业务类公务员，对政务类公务员来说就不适用公务员法管理。将管理政务类公务员和管理业务类公务员的法律制度合称公务员法，就是我们所指的广义公务员法的范畴。而实际上大多数实行公务员制度的国家，其公务员法主要调整的是业务类公务员的职务关系，即狭义的公务员法。由于我国的政治体制，公务员不存在政务类和业务类之分，无论是选举产生或者政治任命的工作人员，还是通过公开考试择优录用的国家工作人员，都被称为公务员，受公务员法的调整。因此，我国公务员法的概念应属于广义的概念，是指调整公务员职务关系的法律规范的总称。公务员法以国家与公务员的职务关系为调整对象，有关国家各级各类公务员的考试录用、考核晋升、权利义务、培训调动、奖惩福利、免职退休以及管理机构等各项制度均是公务员法的主要内容。
同时，也可以从形式和实质意义上定义公务员法的概念。形式意义上的公务员法是指公务员法法典，即指各国的公务员法法典；实质意义上的公务员法是指规范公务员职务关系的所有法律规范，可以表现为法律、法规和规章。
（二）公务员法的调整范围
我国《公务员法》第3条规定，“公务员的义务、权利和管理，适用本法”。
“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”公务员法是我国公务员管理的基本法。它适用的范围主要包括三个方面的内容：一是公务员的义务、纪律和监督。义务是法律关系的主体必须做出或不得做出某种行为。公务员的义务是与其公职身份密切联系的义务，公务员法规定了公务员必须履行的义务。义务在公务员工作中的具体化就是公务员的纪律。公务员法规定了公务员不得散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等16项纪律。为保证这些义务、纪律得到严格的履行和遵守，法律还专门规定了惩戒。二是公务员的权利及保障。权利是法律关系的主体，可以做出或者不做出一定行为的资格。公务员的权利是因担任公务员而取得的，与公务员身份密切联系。公务员法规定了公务员的权利。为了保障公务员的权利，规定了公务员的申诉控告制度、工资保险制度和退休制度等。三是公务员的管理制度，包括公务员管理的各个环节，如职务与级别、录用考核、职务升降和任免、培训等。有关公务员的义务、权利和管理都要按法定规定办理。公务员法涵盖了我国公务员立法的三个关键环节，即规范管理、保障权益、加强监督。
公务员法明确规定对公务员实行分类管理制度，对一些特别类型的公务员，如法官、检察官、警察以及党政机关领导人员等，为体现他们的职业特点，提高管理效能，国家制定有特别法律。相对于公务员法而言，其他规定公务员的义务、权利和管理的法律都属于特别法。这些特别法律应该优先适用于这些特别类型的公务员。
三、公务员制度的指导思想
（一）公务员制度以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
马克思列宁主义揭示了人类社会历史发展的规律，具有强大的生命力。毛泽东思想是马克思列宁主义在中国的运用和发展，是被实践证明了的关于中国革命和建设的正确的理论原则和经验总结。邓小平理论回答了如何建设中国特色社会主义的一系列基本问题，是马克思主义的基本原理同中国改革开放的实践和时代特征相结合的产物，是毛泽东思想在新的历史条件下的继承和发展，是当代中国的马克思主义。“三个代表”重要思想是以江泽民同志为主要代表的中国共产党人，高举邓小平理论伟大旗帜，围绕建设中国特色社会主义这个主题，集中全党智慧，对马克思主义理论进行的创新，是马克思列宁主义在中国发展的最新成果，是加强和改进党的建设、推进我国社会主义自我完善和发展的强大理论武器。公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，就是说要运用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的立场、观点和方法来指导公务员管理的实践，来研究、分析、解决建立健全公务员制度中遇到的问题，并将马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的基本精神体现在公务员制度的管理原则和制度规范之中，致力于建设中国特色的公务员制度。
