第12章 从卫生到安全：食品安全治理的困境与出路(2)

可以发现，1979年的《管理条例》加强了对食品卫生法制化管理的力度，食品卫生监督管理的重点实现了从预防传染病到防止一切食源性疾病的转变。食品管理的范围不断拓展，它已经不再局限于卫生范围，国家对食品安全也已有了更深和更全面的认知。但同时也发现，食品卫生监管内多个政治单位并存，国务院领导下的各部委几乎都涉足其中，逐步形成一种“多中心治理模式”（polycentric governance）（McGinnis，1999），旨在避免监管的盲区，实现公共物品的共管，但实际上多家单位的介入，如果没有更为全面的协调和综合，难免造成“功能重复”及“管辖权重叠”，结果造成社会治理的“有组织的混乱”（organized chaos）（文森特·奥斯特罗姆，2003：141-142）。

（三）国家与社会生活：食品卫生迈向法制化

作为“总体性社会”的重要特征，国家直接掌控政治生活和意识形态的建设之时，还积极地参与甚或主导社会生活（孙立平，2009）。社会卫生作为社会生活的重要组成部分，国家作为看得见的手随处可见，而最具有显示度的就是通过颁行国家法律来直接干预，在规范市场经济秩序之时，也重塑民众的社会生活（李友梅，2011）。

尽管1979年颁行的《食品卫生管理条例》部分担负着食品卫生临时法的角色，但是随着改革开放的深化和社会转型过程中食品卫生问题的恶化，我国越来越需要一部专门的法律来规范食品卫生管理。1981年4月起，卫生部在总结30多年食品卫生监督、管理工作的经验教训基础上，组织有关专家和专业人员起草《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，为此《试行法》前后召开调查讨论会议逾20次，并广泛征求了各省、自治区、直辖市卫生和有关部门以及国务院有关部委的意见；前后共收到意见1 400多条，改稿10多次。最终经1982年11月19日第五届全国人大常务委员会第25次会议通过，自1983年7月1日起试行（孙君茂，2007：7）。

1982年《食品卫生法（试行）》是我国第一部正式的食品卫生试行法，是顺应中国改革开放的需要，经济发展模式转型期出现的一部带有过渡色彩的食品卫生法。它的诞生，标志着我国公共卫生监督工作进入了一个崭新的时期，是我国公共卫生监督发展史上的重要转折。同时，该法是第一部国家积极干预社会生活的卫生法律，也是国家和社会对法律虚无主义进行反思的结果，反映了时代发展人民的食品卫生法制化的诉求（董文勇，2008：2）。

它的主要特点表现为：第一，《食品卫生法（试行）》的生效改变了群众卫生运动与行政管理混杂难分的局面，改变了过去的联合行政管理靠领导小组这种非常设职能部门的方式，而监督管理者与被监督管理者都是按照国家法律规定，各自履行自己的法定权利和义务（刘志诚，1991：258）。第二，《食品卫生法（试行）》明确了卫生行政部门在食品卫生监督管理中的领导地位。一是可以改变因政企不分造成的生产者、经营者和主管部门之间因共同利益而产生的相互庇护关系，二是可以减少此前诸多主管部门联合管理、各自为政的情况，实际造成的有部门而无管理的乱局（李小芳等，1998：504）。第三，根据食品工业企业发展的需要和民众社会生活要求的提高，《食品卫生法（试行）》进一步拓展监管范围和对象，法律适用于食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具、设备及其食品生产经营场所、设施和有关环境等。第四，与此前相关的法规对违法处罚不力和不明确相比，《食品卫生法（试行）》强化了卫生监督过程中教育和惩戒相结合，依法行政的要求，增加了违法造成食物中毒和食源性疾病的法律责任（刘鹏，2001：68）。

同时，《食品卫生法（试行）》出台之后，国务院卫生主管部门修订了一系列的规章、批复、指导性意见，作为辅助性的食品卫生规范，卫生部与其他有关部委联合制定发布了一批规章，进一步强化了食品卫生监管。而为了贯彻和落实《食品卫生法（试行）》，各省、自治区、直辖市相继制定颁发了食品卫生实施办法、行政处罚规定、食品商贩和城乡集市贸易市场卫生管理办法、食品卫生许可证发放管理办法等一系列地方性法规。统计数据显示，《食品卫生法（试行）》贯彻实施仅一年时间，全国已经有26个省颁发了相应的地方法规，半年多时间里，全国举办各类人员培训班共110 200个，受训人员达640多万人次，有83.6%的食品从业人员参加过《食品卫生法》培训班学习（《中国卫生年鉴》编辑委员会编，1986，101）。《食品卫生法（试行）》的颁行推进了我国食品卫生法规体系向法制化、规范化迈进。

国家对社会卫生生活的干预效果是显著的。《食品卫生法（试行）》的实施，取得了较为明显的社会效益，食品卫生面貌大为改观。到1984年7月1日，即《食品卫生法（试行）》颁行一周年之时，各类食品的卫生合格率已由1983年的60.15%上升到70.18%，其中肉与肉制品由63.17%上升为71.75%，乳与乳制品由64.18%上升为75.48%，豆制品由58.87%上升为80.01%，调味品由46.88%上升为57.20%，酱腌菜由64.76%上升为77.92%，难度较大的餐具消毒合格率也由55.25%上升为58.91%。食品卫生状况的改善令食物中毒及相关的疾患事件大为减少。据十二省、市、区统计，1983年7月至1984年6月与上年同期相比，食物中毒起数下降33.2%。与食品卫生有关的痢疾发病率下降22.66%，伤寒和副伤寒下降30.85%，病毒性肝炎下降30.50%。食品卫生合格率上升幅度和与食品卫生有关的疾病下降幅度是历年来最大的一年（《中国卫生年鉴》编辑委员会，1986：101）。

二、食品卫生工作的“全面法制化”

1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会在北京召开，会议提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，显而易见，经济体制改革必然带动社会变革，社会变革的加速，特别是随着城市经济的日趋活跃以及经济形式的多元化而引发了更多的食品卫生问题。就食品行业而言，产销渠道、经营领域、经营方式都发生了很大的变化，食品生产、加工、经营环节更为复杂，为食品卫生监督管理增加了难度（王跃进，1994：272）。1983年开始试行的《食品卫生法》难以适应经济社会发展的新形势与新变化，颁布正式的《食品卫生法》以强化食品卫生监管，保障公众身心健康开始提上议事日程。1995年10月30日，《中华人民共和国食品卫生法》的诞生标志着我国食品卫生工作进入了全面法制化的新阶段。

（一）《食品卫生法》与监管主体的调整

1982年开始试行的《食品卫生法》，对改善我国食品卫生状况发挥了巨大作用。通过这部试行法，国家重塑了全社会食品卫生法律意识，食品卫生知识逐步得到普及，食品卫生水平总体上有了较大的提高。然而，随着改革开放的深化，社会主义市场经济开始“胆子更大点、步子更快点”地推进，食品工业快速发展，食品生产经营方式发生了较大变化，当时的食品卫生状况已难以适应人民群众的需要，特别是随着经济的发展，人民生活水平日益提高，对食品多样化的需求不断增加，新兴食品行业的发展和出现，给食品安全监管工作带来了诸多的挑战和难题。1982年试行法越来越难以适应人民群众日益提高的物质生活的需要和社会快速发展的需求，其问题和缺陷也日益突出。

概言之，试行法的不足主要表现在以下三个方面。第一，与《食品卫生法（试行）》相配套的法规不健全，立法须进一步健全和完善。第二，监督体制不完善，影响执法。第三，监督力量不足。监督检验人员数量不足，专业性人员缺乏；队伍组成单一，特别是有关食品工艺、法律等方面的专业人员缺少（刘北斗，1995：175）。加之，法律对食品企业规制不严，人民的法制观念和食品卫生意识淡薄，均为试行法的推行造成了诸多难局。面对这种状况，加强食品卫生法制建设，再次成为政府的当务之急。

1995年，全国人大常委会总结了《食品卫生法（试行）》12年实践经验，经八届人大会常委会第十六次会议审议通过的《食品卫生法》，成为我国食品卫生法制建设的重要里程碑，翻开了食品卫生工作新的重要篇章，标志着我国食品卫生管理工作进入了法制化管理的新阶段。与试行法相较，新法不仅体现在条款数量的大幅增加，它从原来的45条扩充到57条，而且还修改了其中的31条。其中食品卫生管理对象进一步扩充，增加了对洗涤剂、消毒剂、婴幼儿食品和保健食品等的卫生要求。

而其中最为重要的调整是，正式法实现了从业务部门监管到行政部门监管的转变。试行法规定“县以上卫生防疫站或者食品监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作”（《中国食品报社》，《科技市场报》同编印，1983：4），代表国家执行食品卫生监督。这实际上是由业务部门执法。而正式法第三十二条则明确规定由“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责”（国家质量监督检验检疫总局法规司，2007：21）。卫生防疫机构在组织上、权限上都不再具有合法性，卫生行政部门成为执法的主体。卫生行政部门较之卫生事业单位和其他组织更具有国家属性和行政性，实行卫生行政执法能进一步加强我国对卫生事业的监管和领导，更充分体现了我国卫生监督工作的四项原则，即“国家监督，行政执法，综合执法，监督与检测分离”（莫从和，1996：174）。

监管主体的调整有助于防范因政企不分所造成的业务部门既是裁判员又是运动员的现象，有助于强化执法力度。正式法第8章“法律责任”条款从原来的5条增加到了15条，关于行政处罚在试行法之中仅有6条，惩罚幅度也仅为20元—3万元，而正式法则逐条分项规定了违法者应承担的法律责任（包括民事责任、行政责任和刑事责任），其中惩罚幅度提高为500元—5万元，还增加了没收违法所得并处以1—5倍的罚款。还有5项规定违规可吊销卫生许可。“正式法大大加大了执法的力度，使得食品卫生监督管理又由道德规范进一步上升为法律规范，强化了卫生监督。”（孙家立，1996）

监管主体的调整强化了依法行政。试行法第33条和34条对食品卫生监督机构职责和食品卫生监督员执行食品卫生监督机构交付任务有明确规定，但对食品卫生监督员本身职责却没有明确规定。而正式法第33条和第35条对食品卫生监督员在执法过程中有了明确的要求，特别是正式法第52条规定：“食品卫生监督管理人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊，造成重大事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分”。（国家质量监督检验检疫总局法规司编，2007：25）

与此同时，为了配合《食品卫生法》的实施，卫生部门制定了90余个配套规章，不断完善食品卫生法规建设；加快完善国家食品卫生标准体系；建立了从县、地（市）、省到国家四级卫生监督技术支撑体系及执法监督体系；加强食品卫生监督执法工作；实施食品卫生监督量化分级管理制度；制定食品卫生安全政策、规划，颁布《食品安全行动计划》；完善食品污染物监测网，开展危险性评估；推行良好生产规范（GMP）管理和危险分析关键控制点技术（HACCP）管理体系；参与国际食品法典（CAC）工作；广泛开展食品卫生宣传教育（卫生部新闻办，2005）。

《食品卫生法》颁布后的十年，是食品工业持续、快速、健康发展的十年。2005年上半年食品工业总产值达9 241亿元，同比增长25.68％，食品工业已经成为国民经济发展的重要产业之一。伴随着食品工业的蓬勃发展，我国食品卫生安全水平有了显著提高，严重危害人体健康的霍乱、伤寒等食源性传染病得到有效的控制；食品卫生监测合格率显著提高，2004年为90.13%，比1995年的83.1％高出7个百分点；我国食物中毒发生起数和中毒人数总体呈下降趋势。

（二）分段监管模式的提出