第28章 “灭村”运动迟早要来

我工作生活在基层，如井底之蛙孤陋寡闻，知道学界有少数一派的“灭村”理论是2007年之后的事。尽管当时我在整村的实践中碰得焦头烂额，但是我仍然不肯相信少数学者的鼓噪。我的判断是，“灭村”理论过于理想化，缺乏传统支持和现实基础，在实践中行不通。

其实，在“灭村”论之前学界早有“灭乡”的说法，在学者们的眼里，农民负担仿佛是乡镇的原罪，撤了乡镇就没有了横行乡里的乡镇干部，岂不一了百了？对于“灭乡”，无非是政权再架构和权力再分配的问题，似乎与农民无关，况且宪法不改，谁敢呢？“灭乡”不成，这帮人又抛出“灭村”论，农村太落后，农村太难看，农村太糟糕，“灭”了，岂不一了百了？看来，这帮所谓的学者并不是什么治世安邦的奇才，而是头痛医头脚痛医脚的平常之人。谁敢相信呢？

让我没有想到的是，没过几年，“灭村”理论倒真的大行其是，在实践中被广泛运用，而且在不少地方已经取得一个又一个政绩。更让人匪夷所思的是，在乡村问题渐渐淡出人们视野的时候，“灭村”运动或者称之为“上楼”运动开始成为地方政府的主流施政方向，在“增减挂”政策的旗帜下，“灭村”经验在不同区域、不同层级的政府间被广泛效仿，官员们对此津津乐道，趋之若鹜。

我深知此中况味，因为我见证了农村这些年来点点滴滴的变迁，也理解地方快速发展背后的艰难。在农村税改之后，尤其是在农业税被正式取消之后，不少官员就断定农村太平了，农村工作好做了。在这样的官方语境之下，地方各级的心思已经从农村大撤退，工业和城市化浪潮高涨，乡村问题悄然淡出人们的视野。然而，中央对于农村工作的部署紧锣密鼓，紧挨着农业税被取消，新农村建设闪亮登上农村的舞台。“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”，中央描绘了一幅全面建设完美村庄的美好蓝图。我理解中央的精神，实现这幅蓝图的前提是生产发展，而基础则是生活富裕。中央的目标无疑是方向性的，其步骤无疑是渐进的。然而，地方各级则在匆忙中拉开了村庄建设试点的帷幕，在缺乏成熟理论和理想村庄范式的情况下，只能选择少数村庄实施试点，而试点因为时间短、扶助资金少而被简化为事实上的村容整治，人们习惯称之为“整村”。

在整村过程中，少量扶助资金主要用于村庄道路、沼气和饮水方面的改造，以及一些不伦不类的所谓村庄广场建设，而农村的污染没有得到有效治理，农民的生活习惯没有从根本上得到改变，农村建房乱象没有得到有效遏制，空村现象依旧。由于村庄内力难以萌生，新农村建设在试点五年之后，仍然处于局部试点当中。可以肯定地说，时至今日，地方各级并没有找到全面建设社会主义新农村的金钥匙。

面对农民增收渠道不宽、增速不快、城乡收入差距持续拉大的客观情况，面对农民建设村庄积极性不高、主体作用不能发挥的严峻现实，地方政府和官员们气馁了。似乎，整村运动并不能给农村带来中兴的希望。那么，改弦或者易辙？这时候，村庄完美主义的蛊惑让人们产生了幻想。人们似乎坚信“灭村”才是实现完美村庄的手段，才是解决农村问题的根本途径，却不知，村庄完美主义始作俑者充满理想主义的梦幻，是去人文传统、去法律尊严的新官本位主义的延伸。从整村到“灭村”，地方各级走过一段充满艰辛、充满风险的路，而跟着官员们走上这条路的农民，更是万般感慨、万般无奈。

据《新京报》报道，2010年6月，山东诸城对外宣布，全市1249个村全部撤销，成立208个农村社区。每个社区以2公里为半径，涵盖5个村庄，约1500户，1万人。每个社区集中居住，由政府出资建设。村里为鼓励村民搬迁，每户村民无论房屋新旧大小，都可以获得同样补偿，一套80平方米的住房和15平方米的车库。一些房屋破旧的村民和长期在外打工的村民愿意上楼，不愿上楼的只能少数服从多数。从2010年开始，诸城已经停止农村宅基地批建，规定各村老宅基地上不准动一砖一瓦。面对这样的杰作，中央农村工作领导小组副组长陈锡文说，“人总是要有所敬畏的，敬畏我们的传统，敬畏国家的法律”，“你们这样做是会遭报应的”。

我在读着上述报道的时候，心里不得不佩服诸城的手段和气魄，我想改天换地也莫过于此。然而，我想知道，在山东这样一个村庄记忆很强的地方，展开这样一项空前的行动，官员们真的无所畏惧？“灭村”的严重后果，难道官员们在决策分析的时候真的就一点也没有预见？如有预见，那么一定有一个可以超乎这个后果的利益等着他们，不然，谁还能产生“灭村”的冲动呢？

自然，整村效果不好是引发“灭村”的原因之一，但不是主要原因，主要的原因还是城市化和工业化用地遭遇瓶颈，还是“增减挂”产生的巨大利益。毫无疑问，土地财政助推了城市化和工业化运动。当地方政府从农村嘈杂的局面中转进城市之后，力量向城市转移，资源向城市转移，资金向城市转移，工业化和城市化成为各级官员日日不离口的经书。招商引资办工业带来巨大税收，而经营城市则带来丰厚的土地收益，可以说，谁掌握土地，谁就有了招商办工业和扩大城市规模的先机。而国家对于土地的宏观调控政策，使许多地方无法突破无地可用的瓶颈，“增减挂”就是为缓解地方发展瓶颈开的一道口子，当这道口子被撕开之后，土地供需矛盾最终引发了各级政府的决策冲动。先是在城市周边的村庄，而后居然在农村广袤的土地上大动干戈。如果说灭掉城市周边村庄的确是城市建设的需要，那么灭掉远离城市的村庄，打的又是什么样的主意呢？在新中国发展史上，每当城市和工业出现困难的时候，村庄和村庄里的人们就可能成为城市的羔羊。

我这样说，并非否定“增减挂”政策。政策的本意是造地与用地挂钩，其导向是奖励造地。这似乎无可厚非，但是执行过程中出现了问题，本该给农民的利益，政府拿走了，不然诸城拿什么给农民盖楼？政策的不透明，使农民在“灭村”运动中始终处于被动，而用地指标货币化，成为地方政府间可以流通的票据，这不能不说是新中国发展史上的奇观。本来发展是光明正大的事情，现在却在一些地方变成了偷偷摸摸的行为，甚至变成了地方发展的潜规则。仰目远眺，四海之内哪里有多少地可造？如果不打农民宅基地的主意，去哪里增地？21世纪初还在大举退耕，这几年又大举造地，这是否有些矛盾？如果这些政策的利益能够直接给予农民，让农民自主选择，说不定还能在村庄内部催生一种新的村庄建设理念，创造出农民满意的村庄范式。可惜的是，这些政策从一开始就不是为了解决农村问题，而是为城市化和工业发展开的一道口子。

对于纸上谈兵的秀才们，“灭村”原本只是为解决“三农”问题开具的一剂处方，不管这个处方是否奏效，它在主观上没有侵害农村的目的。但是在实践中，村庄完美主义却成为土地财政攫取高额利润的幌子。按著名经济学家吴敬琏的观点，政府掌握土地很容易导致权贵资本主义，人民政府大行权贵资本主义其是，中央的政策就一定被曲解。按照国土资源部的相关政策，新置换的建设用地指标必须纳入年度用地计划，不可能拆多少就增加多少用地计划，而且通过“增减挂”指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为这不是征地，而是农民自己的建设用地。同时政策规定置换出来的指标只能在县域范围内使用，不许挪到中心城市，以保证县域经济和小城镇发展。如果执行政策不走偏，政府无利可图，也许谁也不会用如此大的力气去“灭村”。陈锡文说，如果不遏制土地生财，一定会变成一种灾难。

对于这样的权威言论，没有人不信。但是，土地生财的大门已经敞开，什么时候才能合上呢？谁也不知道。因为土地“增减挂”不仅让地方看到了城市和工业发展的巨大空间，而且看到了“增减挂”带来的巨大利益。在巨大利益面前，官员们的创新能力一次次得到充分展示，于是便有了“退宅入城”“双置换”等时代新词。所谓“双置换”就是用农民自己的承包地换城市社保，用宅基地和农村住房换小区安居房。而农民用于赎买城市身份的承包地和宅基地最后都回到了政府的手中。“双置换”的结果表面上看是减少了农民，扩大了城市的规模，增加了城市的容量，然而导致的社会问题也非常多，农民“上楼”后生活成本大幅提高，在收入没有大幅增加的情况下，很多家庭可能陷入贫困。更不要说农民“上楼”后，普遍的问题是农具没地放，牲畜没处养，种田要坐车，他们觉得总不能一脚泥就上楼吧？如果“上楼”农民的身份最终不能解决，那么中国的城乡就会从二元走向三元。

表面上看，“灭村”运动的结果是村庄被灭了，社区建成了，农村漂亮了。但是，农村真的能够沿着这条路走下去吗？恐怕连政策制定者们都不会相信。从社区形态上看，村庄不像村庄，城市不像城市，不仅不能满足社区群众生产生活的需求，而且给社区管理提出了严峻的挑战。上万人的社区，已经大大超出了一般小城镇的人口规模，在缺乏公共财力支撑的情况下，偌大社区的环境管理将面临比原先的村庄大得多的困难。而且，社区在客观上不能满足群众生产生活的需要，谁能保证社区的空地上不乱搭乱建？说不定随着未来人口的增多，社区还会比先前的村庄更加混乱，更加糟糕。

深层次分析，“灭村”打破了农村原有的组织治理结构，过去的集体经济组织不复存在，以血缘和地缘关系维系着的集体经济组织成员被人为割裂，他们面临的首要问题是，原先由集体经济组织行使的农村土地所有权由谁行使？是新的社区组织吗？这显然无法可依。由于“灭村”缺乏政策和法律的支持，很难架构相应合法的组织来维系社区的正常秩序。因此，“灭村”造成的农村秩序混乱将不可避免，而这种混乱在遇到国家政策调整的情况下，必将衍生剧烈的矛盾纠葛。在收入难增，而支出必增的情况下，如何维系进城农民的长期稳定？

人们只道农村难看、落后和糟糕，却不懂看似落后的农村血缘地缘关系，客观上保证了农村社会在很少公共资源的情况下能够平稳运行，而“灭村”之后，农村的血缘地缘关系不可能在偌大的社区重新建立，即便可能建立，也需要一个相当漫长的过程。如此，中国村庄的传统和文化从此断裂，我们面对的问题已经超出了农村的范畴。

村庄到底怎么建，这是关乎农村政治、经济、人文传统和社会和谐稳定的大问题，什么时候都必须采取谨慎的态度。我在“村庄审美”一章中，提出了一种虚拟的村庄模式，我想寻找的是一种既能保持村庄传统和文化不至于断裂，又能节约村庄用地，体现村庄整体意志的村庄范式。如果这种村庄范式既能最大限度地满足群众的生产生活需要，又能满足村庄审美的需要，那么就必须以国家行动来架构新的村庄管理模式，使村庄管理始终有秩序地平稳运行。这样既改造了村庄，又为国家节约了土地，也支持了工业化和城市化的发展，推进了城乡一体化发展。