一、美国危机决策的影响因素及特点
影响一个国家外交决策的因素是复杂的，包括国际和国内、历史文化和国家特性等等，最终外交政策的出台往往是这些因素相互作用的结果。国际关系研究中的层次分析法是解读复杂外交决策问题的一种重要方法，肯尼思·沃尔兹在《个人、国家和战争》一书中最早提出了该方法，他强调了国际政治的三个“镜像”，即个人、国家和国际体系。肯尼思·沃尔兹认为，个人作为解释国际政治行为的第一个镜像，涉及决策者的脾气、性格和信仰等因素。解释一个国家是如何走向战争的，就要看该国领导人的野心和个性。第二个镜像是关于民族国家的一些特点，如文化、社会和政治制度。解释一个国家走向战争的原因，要看国家的政治制度是民主的，专制的，还是社会主义的。第三个镜像是国际体系，关注的是国家力量分布的模式和结构。解释一个国家走向战争，要看国际体系的竞争性和势力均衡的变化。沃尔兹认为这个层次的解释对于理解国际政治是最有力的。因为系统层次的因素是个人和国家在做对外决策时所必须遵从的一些限制条件和必要条件。当然，沃尔兹也认为个人和国家都有相当的自主性。参见Kenneth
N. Waltz， Man， the State， and War， New York： Columbia University Press，
1959.此后，罗伯特·杰维斯在沃尔兹观点的基础上进一步划分了四个分析层次，即决策层次、官僚政治层次、国家性质和国内政治的运作及国际环境。罗伯特·杰维斯指出，决策层次描述的是行为者选择的范围，而其他层次只是设定了行为者所处环境的特征。对每一层次的分析都表明：如果对外交决策的环境——官僚政治的、国家和国际体系的——有足够的了解，就可以解释和预测行为者的行为。但强调其中一个变量将会贬低其他变量的重要性。例如，强调国际环境的重要性会令人产生，“外交政策官员相对而言不受官僚政治或国内政治系统的制约”的印象。与此类似，如果说官僚政治在外交政策的形成中起了十分重要的作用，就好像是说政党政治和公众意见起的作用不大。因此，使用单一层次的分析会立即暴露出理论上的单薄。参见Robert
Jervis， Perception and Misperception in International Politics， Princeton
University Press 1961， Chapter 1.又见该书中译本
\[美\]罗伯特·杰维斯：《国际政治中的知觉与错误知觉》，世界知识出版社2003
年版，第一章。他认为在外交决策中不同层次决定因素的重要性，可能随着决策的不同阶段而异，国内政治决定着需要对外交政策进行调整的特定环境，政府内部的讨价还价则呈现出国家领导人有哪些可能的选择，决策者的个人倾向可以说明阐释某一具体政策的原因，不同机构的利益和运行规则却可以解释外交决策的实施方式。Robert
Jervis， Perception and Misperception in International Politics，
p.17.综合沃尔兹、杰维斯两人的观点，笔者将从国内政治机构以及国家行为体两个层面，对影响美国应对第一次柏林危机决策的因素做进一步分析，并尝试从中总结出某些决策特点。
影响和制约美国外交决策的国内层面因素，大致可以分为社会和部门机构两个分层面，前者包括公众舆论、政党和利益集团等要素，后者则主要指的是国会、官僚机构、总统及其顾问等决策单位。
就社会分层面而言，战后初期美国国内的政治、社会和文化生活中，正逐渐形成一种超党派、超种族、超阶级的对世界事务的基本看法有关“冷战共识”的研究可参见孙玉娣：《杜鲁门时期美国“冷战共识”的形成》，\[王玮教授指导\]山东师范大学2006年硕士论文，第5页。——“冷战共识”布鲁斯·W.詹特尔森认为，冷战初期美国外交政策的主要政治模式就是冷战共识，该共识涵盖三方面内容：第一，在外交政策问题上，总统相对于国会的支配地位；第二，行政部门中外交和防务机构的巨大扩充；第三，弥漫于美国社会的反共产主义。参见Brace
W. Jentleson， American Foreign Policy： the Dynamics of Choice in the 21st
Century， New York： Norton， 2000，
p.119.。譬如鉴于宗教在美国国内社会和政治生活中的特殊地位，杜鲁门政府通过长期的反共宣传，使许多美国人认为社会主义苏联没有宗教信仰自由；通过将社会主义描绘成“宗教公敌”，将两国的社会制度之争转化为宗教观和价值观的对立，使朝野上下都将苏联视为一个不仅威胁西欧而且威胁美国的世界阴谋集团的邪恶中心。董秀丽主编：《美国外交的文化阐释》，知识产权出版社2007年版，第253页。这种单一认识极大地影响了美国的外交决策，并客观上导致了处于社会层面的各种要素，对杜鲁门政府外交决策所起的负作用大大降低。此外，相对于常态下的国际关系，危机的突发性特征要求决策者迅速作出反应，在尽可能短的时间内出台对策并付诸实施，危机决策的秘密性也决定了其只能由少数决策者参与。危机决策的上述特性，注定了这一政治行为不可能长时间处于利益集团或公众舆论的讨论之中。刘文祥：《美国外交决策中的国会与总统》，中国经济出版社2005年版，第278页。因此，尽管1948年是美国大选年，舆论、政党和利益集团在第一次柏林危机决策中的影响力依然十分有限，且基本上起到的是正面作用，例如舆论对苏联政策和行为的总体恶感、对美国遏制苏联的支持等，这些都对政府在危机中采取强硬政策起到了护持作用。此外，在“冷战共识”影响下出现的“超党派政治”现象，也将政党因素对政府危机决策的消极影响降到了最低。综观美国国内社会层面影响外交决策的各种要素，其总体上营造的是利于政府做出强硬决策的社会政治氛围。
就部门机构分层面来说，从二战末期到战后初期，美国政府内部在如何处理德国事务的上一直体现着纷争、疑虑、多变和自相矛盾的特点，每一项具体政策的制订都是反复斗争的结果。在罗斯福时期曾出现过三个不同的政策派别：以总统本人和摩根索为代表的强硬派，以国务院为代表的温和改造派，左右摇摆、先主张强硬后转而支持国务院的陆军部。\[美\]杜鲁门著：《杜鲁门回忆录》（第二卷），第68—69页。但冷战爆发后，制订美国对外政策的规则发生了变化，如总统在外交、军事方面的责任和权限的扩大，国家安全机构和国防部的建立等。玛格丽特·赫尔曼和查尔斯·赫尔曼曾指出：在国家决策中存在着大量的决策单位，这些决策单位会因时间和事件的不同而发生变化，而那些能够调动必要的资源，并能够做出不易被其他单位推翻的权威性决策的决策单位被称为“法定决策单位”，它可能是一位占据支配地位的领袖或是一个其成员可以面对面进行交流的集团例如国家安全委员会。Margaret
G. Herman &； Charles F. Herman， “Who makes Foreign Policy Decisions and How： An
Empirical Inquiry，” International Studies Quarterly， December 1989，
pp.361-387.但名副其实的“法定决策单位”，在20世纪40年代后期的美国更多地表现在总统这一职位上。因为在同期的国家安全体系构建过程中，杜鲁门只把国家安全委员会当作产生建议的机构，跟内阁的职能类似，该委员会不制定政策，所谓的“表决”只是其议事的一个程序，只有得到总统的批准或批准的表示后才能正式成为美国的国策。这样等于保证了杜鲁门在对外决策问题上的权威性。\[美\]杜鲁门著：《杜鲁门回忆录》（第二卷），第69—70页。而在实际的政策制定中，国家安全委员会更体现出了“鸡肋”本色。作为名义上美国对外政策的核心决策机构，该委员会从1947年建立到朝鲜战争爆发，共召开了57次会议，但杜鲁门的参加次数只有少得可怜的13次，他更愿意将具体问题交由专门委员会处理，\[加\]夏尔·菲利普·大卫著，李旦译：《白宫的秘密——从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》，中国人民大学出版社1998年版，第64页。而这些委员会则基本秉承总统一人的意志办理，使得杜鲁门在美国对外决策中的地位更加举足轻重。由此，外交决策成了以总统为中心协调各方意见的过程，其中包括与国会、舆论界的协调，也包括总统治下的行政机构内部的协调。对此，美国学者杰里尔·A.
罗赛蒂提出了分析美国政府部门决策的“总统政治学方式”和“官僚政治学方式”。前者适用的对象是总统关心并积极参与的问题；后者则是在总统及其主要助手相对插手不多或无法全面控制决策过程时起作用。
罗赛蒂所提出的这两种决策方式，基本涵盖了美国在第一次柏林危机中的决策特点。绪论中已经提及大多数学者通常将外交决策过程分为确定议程、制定政策和执行政策三个阶段，但笔者认为根据美国在第一次柏林危机中决策的具体情况，其决策重点的不同又大致可以分为两个阶段：以华盛顿确定“双轨对策”为界，前一阶段的主体特点是确定议程和制定基本政策的阶段，时间上从“四月封锁”开始直至7月底；后一阶段从8月初的莫斯科四国谈判开始到次年6月的伦敦外长会议结束时止，其主体特点是执行政府决策并实现和解的过程，当然也包括就新问题进行的某些决策以及对既定政策的反思和调整。这两个不同阶段的共有特点是总统扮演了“法定决策单位”的角色，区别是由于决策主题的不同而导致参与决策的官僚机构在主次上有所差异。在前一阶段，主要是决定是否继续驻留柏林以及以何种方式维系在柏林的地位，为此而可能选择的应对方式既包括外交手段也包括军事性举措。所以，国务院、国防部及驻德军政府都平等地介入决策。但在后一阶段由于外交和解重要性的上升，决策重心逐渐向以国务院为首的外交机构转移，不过在外交出现僵持时，非外交解决手段的提出有时也会将决策参与者的范围扩大到军方。但不论如何，政府决策总体上都是在围绕着总统的政策思维运作，只不过是在进行着如何让杜鲁门的意志转变成现实举措的工作。
当然，总统作为国家的行政首脑还要负责协调行政部门内部存在的政策分歧。美国前国务卿戴维·纽瑟姆认为，美国的行政部门在对外决策过程中存在着相互竞争和不断调整的官场文化，即总统文化和当选行政官员文化之间的矛盾。总统有自己的个性、外交风格和政策倾向，总统本人的某项对外政策想法不一定是内阁部长的想法。刘文祥：《美国外交决策中的国会与总统》，第152页。但是，总统在官僚政治斗争中所处的主导地位，使其有权选择自己喜欢的决策模式、符合他自己政治观点的政策以及他喜欢的外交班子。学者克莱斯勒认为：多数主要官僚政治参与者由总统决定，规则也由他确定，他选择由谁来带领庞大的官僚机构，这些人必须和总统的观念一致。Stephen
D. Krasner， “Are Bureaucracies Important？” in G. John Ikenberry， ed.， American
Foreign Policy： Theoretical Essays， New York 1996，
p.464.这一特点在杜鲁门身上体现得非常明显。杜氏的性格存在着两面性，由于出身低微，因此在成为总统后内心仍不免有自卑之感，但他又是一个性格倔强不甘俯首的人，这种矛盾的心理使他有时显得过于倨傲。杜鲁门曾在上任不久对其内阁成员说道：“内阁就像一个由总统任命的董事会，（总统的）命令必须执行，要不便另请高就。”华庆昭：《从雅尔塔到板门店：美国与中、苏、英（1945—1953）》，第244—245页。这番言论足以显示杜鲁门追求的自身在政府决策中的至高地位。在美国应对第一次柏林危机决策的初级阶段，杜鲁门依靠这种个人权威拒绝了来自官僚机构内部的两种极端建议：要么采取强制外交的战略，对苏联的封锁作出反应；要么完全撤出柏林。同时，驻德军政官克莱所采取的空运策略，则恰恰与总统的危机应对思维不谋而合，这也决定了以克莱为首的驻德军政府必然会在美国内部的危机决策中发挥重要作用。
