（一） 将乡镇府（乡） 改为乡公所作为县级政府派出机构
以徐勇、温铁军等为代表的专家认为，乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务在乡镇一级设置的派出机构。
赵树凯认为现在乡镇政府最重要功能是收取税费，税费改革之后，乡镇政府可以做的事情更少了，因此，彻底改革的时机基本成熟，乡镇政府应改为县级政府派出机构。陈杰认为，在少数民族和边远山区宜实行县派，不设立乡镇政府，县派工作人员代表县级政府主要负责调处农村矛盾、维护社会稳定、宣传党的政策、传递科技文化。在经济较发达的东部地区和大城市周边地区，宜实行市管镇，取消县级政府，进一步把乡镇政府打造成一级完整的政府机构。乡镇政府规模宜扩大到30万～50万人，编制和人员以巩固党在农村的领导、发展农村社会经济、扩大城镇化和建设小康社会为指导安排。
如果改乡镇政府为乡公所，徐勇、温铁军等认为具体步骤如下：第一，对农业型县市的大部分乡镇重新定位，除少数中心镇（只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇） 设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务；第二，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金均由县级政府决定，做到事权与财权的统一；第三，乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作，由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责，由1～3名副乡长分管各方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理；第四，对于设在乡一级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所等，另一部分纳入乡公所内工作。
（二） 撤乡建镇精简机构
近年来，作为乡镇机构改革的一部分，为了精简机构、裁减冗员、减少开支，中国进行了较大幅度的撤乡并镇，乡镇规模由90年代初期的5万个减少到不到3万8千多个。
党国英认为，撤乡并镇的改革绝不能搞一刀切。撤乡并镇主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人的问题并不是根本问题。如果体制不合适，人再少也是冗员。
赵树凯等学者认为，乡镇撤并有利有弊。撤并之利在于：一是乡镇综合经济实力增强了，能集中财力人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源，有利于区域经济发展；二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了。撤并之弊在于：一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。不少地方合并时人员没有减，机构没有动，财政供养人员没有减少。二是政府效率并没有提高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。
（三） 乡镇政府可以保留但要实行彻底的改革
李昌平认为，乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇。究竟怎么改，他认为一要明确新的职能，主要的职能应该有3个：（1） 服务“以工补农”，高效提供农村公共服务；（2）建设小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能；（3） 管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。
其次要建立提供高效服务的体制和机制。不仅要改良农村微观组织形式，降低服务成本，还要改进资源配置方式、途经，即将权力配置变为法律配置。
柳亮认为，乡镇机构改革可以参考西方国家的做法，但主要是根据中国的具体国情。
中国的国情就是有9亿农民在农村。温铁军说：“到2020—2030年能够达到50～60%的城市化率，也仍然会有大约8亿人口生活在农村。小规模、高分散的农户从事农业生产的小农经济仍然将是中国农村的主要经济类型。” 在这种国情下，乡镇机构改革主要目的不是撤销而是加强建设，借以动员乡村资源，完善社会主义市场经济体制，“建立精干高效的基层行政管理体制和运作机制”，“实现城乡经济社会协调发展”。
刘武典认为，乡镇政权不仅不能撤销，相反应当加强。我国的国情是人口多，面积广，尤其农村人口多，面积大，老百姓居住分散，社会矛盾和问题多，封建思想和落后的观念根深蒂固，社会不稳定因素在一个相当长的时期依然存在。协调经济发展和农业结构调整难度加大，农村基础设施建设、社会公益事业和集体事业兴办困难重重，这就需要有一个强有力的政府来服务、指导、协调、管理，以确保农村经济社会协调健康发展，确保农村社会稳定。因此乡镇政权不仅不能撤销，相反应当加强，改革的突破口应在“市管镇”。参照国外经验，建立四级政府，即中央、省、市、镇四级政府。
张春根则主张“缩省、撤市、强县”，实行“新郡县制”：减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县” 体制，形成省———县———乡三级体系。
贺雪峰 、董磊明等认为，目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，因为这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程。
欧阳中球认为，在近阶段的历史条件下，乡级政权是不能撤销的，但是应该彻底改革。要按照精简、效能、民主的原则重组乡级政权。
蔡永飞认为，许多专家关于将乡镇政府改为县政府派出机构的改革主张不可行，因为即使将乡镇政府改为派出机构，同样很难减少人员、减少财政支出。乡镇改革应着眼于合理划分财权和事权。
湖北省人大副主任邓道坤认为，“下一步改革，不能只改乡镇一级，而必须要县市联动。” 如果下改上不改，就很难改到位。
三、自治论
对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题，许多专家学者以为只有实现乡镇自治，才能使问题得到根本化解。
党国英认为，乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。其基本想法是，第一，取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”。所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合一。
徐勇认为，目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务。
温铁军认为，镇应改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。
李昌平认为，乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治。即放活农民———给农民平等的公民权利、放活农村组织———给民间组织平等的法人权利、放活基层政府———给乡村社会自治权。乡镇改革的核心是转制———建立“民本位” 政府。今后的乡镇政府要实现民选、民管，乡镇的领导不要由上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会任免，依法对人民负责。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终身制，选上即官，选下即民。
沈延生的主要观点是“乡治村政”，乡治即乡镇自治的简称。乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。
吴理财认为“乡政自治” 就是“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。
于建嵘则强调乡镇自治是一种社区自治，与上级行政没有关系。
综上所述，笔者以为乡镇改革是一个复杂、系统的工程，要区别对待，切忌千篇一律。虽然农业税取消以后，标志着以农养政时代的结束，乡镇政府代表国家向农民收钱的功能不再存在。除了计划生育以外，乡镇对农民的管制功能基本丧失，从这个意义上讲，农民进一步获得解放。但是有9亿多农民仍然在农村生产和生活，农村正常秩序的维护、国家法律的宣传贯彻、交通水利设施的管理、农村公益事业的兴办都需要有人牵头；村民自治的组织、计划生育的实施、民间纠纷的调解、发展规划的制订，这些靠单个农民乃至村级组织都是无力办到的。因此，重塑乡镇公共服务职能是乡镇改革的关键。笔者更倾向于陈杰的观点，即乡镇改革要因地制宜，分区域推进，宜设乡公所的地区设立乡公所，反之则应该加强乡镇的建设。
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农民工工伤保险制度的困境和出路
杨文德
一、我国工伤保险立法的演进及健全农民工工伤保险制度的紧迫性
工伤保险又称职业伤害保险，是指依法对因工而致伤、疾病、残废、死亡的劳动者及其供养的亲属给予赔偿性物质帮助的社会保险制度[1]。其两个显着特点是：（1） 归责原则为无过错责任原则，即劳动者只要在劳动过程中受到工伤，无论劳动者有无过错，也无须劳动者主张和举证，用人单位都应承担一切责任，使劳动者享受工伤保险待遇。（2）工伤保险不同于其他险种，属法定强制保险，劳动者自己不缴纳保险费，费用由用人单位全部负担。我国的社会保险立法起步较晚，工伤保险的立法也经历了一个不断探索和完善的过程。1951的《中华人民共和国劳动保险条例》 （1953年修订），是建国初期的一项重要劳动法规。20世纪80年代中期以后，中国在部分地区开始了工伤保险改革试点，在总结各地试点经验的基础上，1996年8月12日劳动和社会保障部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，并于当年10月1日起施行。同年3月，国家技术监督局也颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》 （GB／T16180—1996），这标志着我国对沿用多年的工伤保险制度开始了全面改革[2]。2003年4月16日，被称为我国第一部自成体系又较为完整的工伤保险立法———《工伤保险条例》 由国务院第五次常务会议讨论通过，并于2004年1月1日起施行。
鉴于我国目前正处于第五次工伤事故高峰期[3]，这一条例的颁布不啻为及时雨，对于广大职工撑起了一把有力的保护伞。但该条例在实践中的可操作性不容乐观，针对农民工工伤保险的逃保、漏保问题严重。
