在图6-3中，北京市发展改革委与相关政府部门是政府职能部门，城市轨道交通企业是轨道交通投资、建设、运营等相关企业，市场是由城市经济社会发展和市民通勤出行所构成的市场需求。政府职能是向城市轨道交通企业提供政策支持、财政补贴、行政监管，向市场提供公共物品。城市轨道交通企业职能是向政府提出制度创新、模式创新、实践创新需求，向市场提供城市轨道交通的产品和服务。市场职能是向政府提出加强城市轨道交通网络建设、提高财政补贴力度、优化监管体系的要求，向城市轨道交通企业提出改善城市轨道交通投融资、建设和运营服务质量，提高城市轨道交通资源配置效率的要求。
3.城市轨道交通不同发展阶段下的政府与企业职能
在政府、企业和市场三螺旋互动过程中，随着城市轨道交通发展阶段的不同，政府在城市轨道交通中所起的作用也不尽相同。从城市轨道交通的发展阶段来看，可以大体划分为城市轨道交通发展初期、城市轨道交通发展平衡期和城市轨道交通发展成熟期三个阶段。在这三个阶段，政府分别起到主导、支持和监管的作用(见图6-4)。
从图6-4可以看出，在城市轨道交通发展的不同阶段，政府介入、市场介入和市场化运作的需求有很大差异。在发展初期，城市轨道交通建设规模大，投融资需求量大，不确定性和风险水平高，现金流入量小，还本付息压力重，需要政府在资本金和还本付息方面给予支持。在发展平衡期和成熟期，城市轨道交通建设投资量降低，现金流量增大，在不承担过多建设期还本付息压力情况下，市场主体有能力参与到城市轨道交通运营过程之中。“三位一体”投融资创新体系通过政府入口，打造城市轨道交通投融资金融孵化器，构建市场资源接入城市轨道交通投资、建设和运营的市场出口，建设城市轨道交通市场体系。
（1）城市轨道交通发展初期的政府职能与企业职能。
在城市轨道交通发展初期，交通网络尚未形成，只能提供一种局部的、有限且单一线路的城市交通解决方案，城市轨道交通尚不具备市场化运作的基本条件，政府在城市轨道交通发展初期起到了主导作用。在城市轨道交通发展初期，市民要到达出行目的地往往需要借助城市轨道交通和其他交通方式多次换乘才能加以实现。在这种情况下，乘客不可能对城市轨道交通产生依赖，客流量远低于设计流量，城市轨道交通运营成本居高不下。在同等票价水平下，与其他公交替代产品相比，城市轨道交通在市场中尚未处于优势地位。城市轨道交通运营初期服务的群体可分为把城市轨道交通作为日常交通工具的上班族和以猎奇心理体验新交通方式的市民与游客两大类。从北京发展公共交通战略定位出发，政府将公共交通视为城市基础设施之一，用财政支出形式购买城市轨道交通公共服务，以体现对发展公共交通的引导作用。
在城市轨道交通发展初期，由于投资需求量大，运量规模小，投融资风险高，政府需要对城市轨道交通进行巨额资金补贴，同时制定吸引客流的票制票价政策。从理论上讲，政府财政支出包括两种形式：一是直接转移支付形式，用以购买城市轨道交通公共服务，保证城市轨道交通在运营初期的建设发展和票制票价政策的实施，北京城市轨道交通发展初期就是由政府全部财政拨款进行建设运营；二是间接转移支付形式，通过外部效应内部化政策，将城市轨道交通沿线的土地、商贸、广告等经营性业务交由城市轨道交通企业经营管理，由其联合专业化投资者，对城市轨道交通沿线的房地产、广告、商贸进行统一开发，实现规模化、专业化经营，实现经营收益来弥补运营业务亏损。
（2）城市轨道交通发展平衡期的政府职能与企业职能。
在城市轨道交通发展平衡期，城市轨道交通运量不断增长，盈利能力也在增加，私人开始具有介入投资运营的愿望，政府可以考虑适当放松规制，引进渐进式激励性改革，逐渐让市场经济机制和城市轨道交通企业发挥更大作用。在这种情况下，政府在城市轨道交通发展平衡期起到了重要支撑作用。
（3）城市轨道交通发展成熟期的政府职能与企业职能。
在城市轨道交通发展成熟期，城市轨道交通大规模建设基本结束，运量大幅提高，运营收入出现跳跃性增长，此时完全可以交给市场主体来运营。但由于城市轨道交通具有自然垄断性，为了控制运营商的市场势力，仍然需要对价格、服务质量、安全等进行必要的政府管制。在这种情况下，政府在城市轨道交通发展成熟期起到了监管作用。在城市轨道交通发展中后期，客流量快速增长，城市轨道交通成为城市发展的制约因素，在政府少量投资支持下，越来越具备市场化运作的条件。
总之，在城市轨道交通的不同发展阶段，政府都起到了促进城市轨道交通投融资创新体系构建的作用。没有政府职能发挥，就谈不上城市轨道交通投融资的制度创新，更谈不上投融资模式创新和实践创新。从北京市政府在城市轨道交通发展过程中所起的作用来看，从发展初期的完全由政府主导，到发展平衡期的不断引入多元化市场竞争机制，再到逐渐完善调度指挥、票款清算、标尺竞争等，北京市政府都起到了基础性、决定性和关键性作用。
（第二节）制度创新：“三位一体”投融资创新体系之“魂”
城市轨道交通制度创新指导模式创新和实践创新，是“三位一体”投融资创新体系之“魂”，在政策法规、管理体制、运行机制三个重要方面得到体现。
一、城市轨道交通投融资制度创新之政策法规
城市轨道交通属于城市大型基础设施，具有投资额大、回收期长、风险高、盈利能力弱等显着特点，政府需要全过程参与，除提供建设资金以外，还需制订出台相关政策法规来影响城市轨道交通发展的方向和进程。北京市政府职能部门制订出台了建设规划及投资政策，并针对具体城市轨道交通线路出台了针对性的规章制度，就建设规划、市区共建、征地拆迁、资本金、招投标、设备选购、具体投融资模式、税收优惠等进行了详细规范，为北京城市轨道交通投融资提供了制度保障。
（一）国内外典型城市轨道交通相关政策法规
国内外经验表明，城市轨道交通发展和与其发展相配套的技术经济政策密切相关，也就是说，国内外典型城市往往会出台体系性的城市轨道交通发展政策，从投融资模式、资本金比例、票价、税率、财政补贴、沿线土地开发等方面（见表6-1），为城市轨道交通发展构建优惠的政策保障条件。
表6-1国内外若干城市轨道交通发展政策列表
城市投资模式资本金比率票价税率优惠财政补贴土地资源开发
东京政府出资为主、地方债券、无息贷款为辅，使用者和受益者也要负担部分项目政府出资超过70%其票价收入占运营成本（包括建设贷款利息）的85%左右对产业相关人员减免相关税费建设补贴、运营补贴宅地开发和铁道整备一体化推进
伦敦政府投资、地方公共团体投资、银行贷款、债券、轨道交通建设附加费、轨道交通营业收入n.a.票价高，在20个全球大型城市中平均票价位列第一n.a.对私人公司给予优惠政策和补贴地铁站与各类交通设施、上盖物业结合较好，地铁与周边地块统一规划、联动开发，地铁沿线的资源开发
香港初期政府投资以借贷为主、地铁公司上市后多元化融资n.a.在议会授权范围内，票价由地铁公司决定，票价设置比较高n.a.政府保证每年在扣除成本和15%的利润之外给予补贴政府给予地铁公司特殊的权益，如上盖物业的综合开发权与相关利益
上海外国政府和外汇贷款投资；市、区两级政府共同投资；市、区两级政府出资同时吸收商业贷款进行投资42%（市、区各占约50%）票价中等，截至2009年平均票价为2.5元/人企业所得税优惠政策存在市地铁总公司享有从事房地产、商业和广告等经营活动的优先权
续表
城市投资模式资本金比率票价税率优惠财政补贴土地资源开发
广州财政性资金投入；市、区共同综合利用贷款、发行债券等其他融资渠道60%（老六区市财力承担100%，远郊区县市区各占50%）票价中等，截至2009年平均票价为2.04元/人n.a.存在由地铁集团参与地铁沿线土地的整理、开发，将获得土地出让收益，并将其返还地铁集团
深圳地铁公司可根据实际情况通过银行贷款、发行债券、上市融资、利用外资、吸纳社会投资、接受捐赠等渠道筹集地铁建设资金48%票价中等，截至2009年平均票价为2.8元/人地铁建设需缴纳的各种税费，在市政府法定批准权限内可减免的，按照有关规定予以减免存在深圳市国土资源和房产管理局对深圳市前海湾地铁车辆段上盖物业实施“分层设权、分别供地”
（二）我国城市轨道交通发展政策的历史变迁
改革开放前，我国城市交通实行鼓励自行车出行政策，城市轨道交通建设尚未引起足够重视，尚未出台系统性的城市轨道交通建设和发展相关政策。城市轨道交通规划以人防标准为基础，同时兼顾解决部分居民出行问题。
改革开放后，我国经济社会快速发展引发城市交通需求急剧增长，城市交通问题日益突出，发展大容量城市轨道交通方式的理念开始出现。从20世纪90年代开始，我国政府加大了对城市轨道交通的投入力度。从21世纪开始，国家首次把发展城市轨道交通列入国民经济“十五”计划发展纲要，开始制定城市轨道交通发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等，注重城市轨道交通的发展建设，强调城市轨道交通与城市环境的协调统一，加大对城市轨道交通建设投入，通过发展城市轨道交通拉动国民经济特别是大城市经济社会的持续发展。改革开放后我国城市轨道交通主要政策如表6-2所示。
我国城市轨道交通现已进入快速发展阶段，在把握机遇、快速发展的同时，更应重视政策的指导作用，因此，在正确的战略指导下，研究制定有关轨道交通建设发展的技术经济政策具有重大的现实意义。
（三）北京城市轨道交通发展政策的历史变迁
北京城市轨道交通经历了不同发展阶段，在不同发展阶段，北京市针对不同阶段的发展战略目标，制定了相应政策法规，并注意不同阶段政策法规之间的有机衔接。在经过近十年的城市轨道交通大规模建设时期之后，北京城市轨道交通网逐渐形成规模，逐步形成一个有机的城市轨道交通政策法规的系统体系，多次领先全国创造性地出台了多项城市轨道交通政策，保障了北京城市轨道交通又好又快地发展。
为了响应国家关于城市轨道交通的相关政策，在北京市委、市政府领导下，北京市成为国内城市轨道交通发展的领头羊。北京市陆续在2004年、2007年提出《北京市城市快速轨道交通近期建设规划（2007-2015）》及《关于北京市轨道交通近期建设规划调整方案有关问题的报告》等文件，为北京市发展城市轨道交通提供了政策方向。北京市城市轨道交通发展相关政策文件如表6-3所示。
1.北京城市轨道交通发展政策的萌芽期（2003年以前）
在北京城市轨道交通发展政策的萌芽期，国家开始注重城市轨道交通发展建设，加大了对城市轨道交通建设投入，相关政策也在逐步制定，所制定政策大多为轨道交通发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。在国家开始重视城市轨道交通发展的背景下，北京市于1995年颁布了《北京宣言》，提出关于发展城市轨道交通的五项原则、四项标准及八项行动，这一宣言的发布促进了北京市大力发展城市轨道交通的步伐。但是，除了发布《北京宣言》，北京市并没有出台针对自身城市轨道交通建设特点的相关政策法规，主要还是以国家宏观政策为导向，再加上在这一时期人们对城市轨道交通的需求较小，北京城市轨道交通相关政策法规体系并不完善。
2.北京城市轨道交通发展政策的发展期（2003-2008年）
在北京城市轨道交通发展政策的发展期，城市轨道交通政策伴随着全国城市轨道交通发展而逐步推进。2002年上海市颁布《轨道交通管理条例》后，2005年，作为当时城市轨道交通主管部门，建设部颁布了《城市轨道交通运营管理办法》。2001年，北京市成功申办2008年奥运会，直接推动了北京城市轨道交通发展进程。2003年，北京市地铁管理体制发生了重大变化，北京市政府将原有地铁集团有限公司一分为三，分别成立北京市基础设施投资有限公司、北京市轨道交通建设管理公司和北京市地铁运营公司，实行以政府为主导的“三分开”管理体制。这些政策法规的颁布、北京市自身发展情况及轨道交通管理体制的变革促使北京市出台了符合自身城市特征的轨道交通建设运行管理办法。主要内容涉及：在轨道交通建设方面，2004年颁布了《北京市快速轨道交通建设规划》，并于2007年进一步修改完善。在轨道交通投融资方面，对10号线、4号线等建立了BT和PPP等投融资新模式，并对资产售后回租及保险债权等新兴的投融资方式进行了探讨，实现了投融资机制创新，为轨道交通投融资的进一步完善积累了大量的经验。在轨道交通运营方面，2004年颁布了《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》，并在2007年进行了补充和调整。在轨道交通优惠补贴方面，北京市政府从完全补贴到定额补贴再到政策支持，在这一过程中，政府的功能定位发生了转变，逐步从经营补贴转向了投资政策支持。
3.北京城市轨道交通发展政策的成熟期（2008年以后）
2008年开始，北京市开始着重完善现有城市轨道交通建设、运营、管理等相关政策法规，2008年发布了《城市轨道交通工程项目建设标准》，2010年发布了《关于研究提高轨道交通既有线路运输能力和安全服务水平的意见》等文件，同时，北京市发展改革委对城市轨道交通投融资创新模式也开展了深入探索，2010年发布了《关于在轨道交通领域采用“资产售后回租”融资模式的请示》及《关于在轨道交通领域试点发行“保险债权”的请示》。在这一过程中，随着北京城市轨道交通线网日臻成熟，北京市相关政策法规体系也逐渐完善并趋于成熟。
（四）北京城市轨道交通投融资创新相关政策
