李茂贞在景福二年（893）封秦王，天复元年（901）转封岐王。但岐王与岐王开府是有区别的。岐王开府表明李茂贞由岐王自封为岐国王了。而关于李茂贞开府置官的史实，因文献记载缺失，我们不能知其详细。不过，残存史料中还是有蛛丝马迹让我们能够察觉的确存在着这么一套开府官僚系统。《旧五代史》卷一三二就记载李茂贞长子李从曮在天复中由秦王府行军司马出任为泾州两使留后。天复中，李茂贞仍担任岐王，直至后唐同光二年（924）李茂贞改封秦王，史籍《资治通鉴》、两《五代史》俱记载李茂贞是开岐王府，置官属。显然，《旧五代史》中对于李从曮曾经任过“秦王府”行军司马的记载有误，应为“岐王府行军司马”。既然存在李茂贞开府置官的史实，这就表明李茂贞已经开府自立了。
晚唐五代，开府自立显然应视为地方割据的标志之一。当然，开府只是割据在政治上层建筑之上的表现形式。从开府自立我们就可以断言李茂贞割据政权的实体性。而李茂贞不称帝而以王命行制，故称王国体制。
（二）行天子礼
在晚唐五代十国时期，有的地方割据者虽未称帝，但僭越逾制之事常有。如吴越，“（钱）镠始建国，仪卫名称多如天子之制，谓所居日宫殿，府署日朝廷，教令下统内曰制敕，将吏皆称臣，惟不改元，表疏称吴越国而不言军。”而马楚传至马希范时，史称其“军国制度皆拟乘舆”。这都与秦岐政权的王国体制同理，但他们“假天子之制”的时间却大大晚于李茂贞。据《资治通鉴》载，李茂贞”开岐王府，置百官，名其所居为宫殿，妻称皇后。将吏上书称笺表，鞭、扇、号令多拟帝者”。《旧五代史》卷一三二、《新五代史》卷四十也有相似记载。《重修法门寺塔庙记》多次记载了李茂贞向法门寺高僧赐紫，这显然也是天子行为。史籍的记载大同小异，都肯定了李茂贞在其割据自立的岁月中已经关门做起了“皇帝”，临朝执政一如天子之礼。这都证实了李茂贞虽无皇帝之名，却具天子之实。
对于李茂贞之妻刘氏称后，清代顾炎武在《日知录》卷二七说：“（李茂贞）自为岐王，而妻称皇后，妻之贵踰于其夫矣。窃谓此事理之必不然，皇后乃王后之误。”笔者并不同意顾炎武的观点，《资治通鉴》、两《五代史》等众多史书俱都明确记载刘氏称皇后之事，断无俱误作“王后”之理。而且，敦煌遗书中的P．3445《偈法门寺真身五十韵》乃当时游方僧人所作，其中也有“秦王偏敬仰，皇后重心慈”之语，更加确定了刘氏称后之实。此外，李茂贞在凤翔城东北还建有李氏园，该园至北宋时期“俗犹呼皇后园，盖茂贞谓其妻也”。从史籍文献记载和地方习惯风俗都可以证实，刘氏当过皇后应确凿无疑。
那么为何会有夫称王、妻称后的奇特之举呢？胡三省说：“卒伍之雄，乘时窃号，私立名字以相署置，岂可与之言礼乎哉！”为在秦岐政权内部出现这种情况不足为奇，或是不明礼仪所致，又或正是高明之处。但不管如何，李茂贞之妻刘氏称后的史实也可作为李茂贞建立特殊王国体制的政权模式的佐证。
（三）独立纪年
晚唐五代时期，以天裙元年（904）四月朱全忠挟持昭宗东迁洛阳为分期，唐王朝的皇帝年号纪年开始发生变化，这也是大一统帝国瓦解的标志之一。西川王建“以为天韦占之号非唐所建，不复称之，但称天复”。后梁开平元年（907），朱全忠篡唐立国，改元开平。史书称：“是时惟河东、凤翔、淮南称‘天佑’，西川称‘天复’年号；余皆禀梁正朔，称臣奉贡。”之后，五代十国的各个割据者的纪年也很混乱。河东始终使用天韦占年号二十年，直至立国后唐。淮南沿用天韦占年号十五年，到后梁贞明五年才有自己的年号。闽国自909年开国，一直采用中原王朝后梁和后唐的年号，直到933年才自己建元。南平（荆南）则始终使用中原王朝年号。而燕国刘守光在911年就自立称帝，改元应天。《新五代史》卷七一《十国世家年谱》就云：“五代十国，称帝改元者七。吴越、荆、楚常行中国年号。”可见年号不复统一。
若据《资治通鉴》记载，表明李茂贞在纪年上仍然采用唐昭宗天佑年号，并一直沿用到后唐同光二年（924）归国。若此，那李茂贞则是使用天韦占年号最久的政权，长达二十一年。佛教典籍《释氏稽古略》对秦岐政权一直采用天佑纪年作了如实记载，在其他传世文献对此没有记载的情况下，天佑纪年之说似已成定论。但法门寺现存的李茂贞时代碑记《重修法门寺塔庙记》却给我们增加了疑问。该碑记行文中历述前事以天复年号纪年，记至天复二十年，此碑末却题写时间为天佑十九年，又似以天佑纪年。清人顾炎武也发现了这个矛盾之处，并把它记载到《日知录》之中，称“与史不合”。笔者推测或许李茂贞封内天复、天佑纪年混用，以致才会造成如此差误的出现，或是天复年号使用至二十年，又继续采用天佑年号，所以才有天佑十九年之说。在没有发现新史料之前，笔者不敢妄言，在本文中暂以天桁纪年为准。
不管使用天复还是天佑，可以确定的是秦岐政权内部始终沿用唐帝年号纪年，没有使用后梁或其他政权的年号。年号的独立使用，同样证明其政权的自主性。
（四）拥有国号
五代十困的国号或为当时建号，或后人称之，渐成定制，如王建建国先称“蜀”，后又改称“汉”，后人为区别孟知祥之蜀称其为“前蜀”。南平始终未建国，当然也没有自己的国号，故后人或以荆南镇称其为“荆南”，或以南平王爵号称之为“南平”，甚至还以在马楚之东，称为“东楚”。李茂贞割据政权的国号，史书多以“岐”、“凤翔”或“秦”称之。这些称法与李茂贞父子割据地域的历史习惯称谓及其封号有关：凤翔旧称为岐，关中则称为秦；李茂贞父子义曾先后封爵秦王、岐王。
《资治通鉴》、《旧五代史》等正史以李茂贞开府为时限，之前多以“凤翔”称之，如凤翔兵、凤翔将，这明显是从凤翔作为强藩、主镇的角度对李茂贞割据的称呼；之后则多以“岐”相称，如岐军、岐将、岐地等，如《新唐书》卷丘十《兵志》就云：“向之所谓（河朔）三镇者，徒能始祸而已。其它大镇，南则吴、浙、荆、湖、闽、广，西则岐、蜀，北则燕、晋，而梁盗据其中，自国门以外，皆分裂于方镇矣。”“岐”显然是李茂贞割据政权之名。但也有其他史书以“秦”相称，如《全唐文》卷八二几《重修法门寺塔庙记》云“秦同”，同书卷八八九则云“秦庭”之语，《鉴减录》卷四、卷五也都有“秦庭”的记载。可见，也有秦围之说。
多年以来，学界对李茂贞割据涉及，故对其国号的称法更未深究。其中学界涉及到其国号的主要有谭其骧主持修编的《中国历史地图集》将五代初的李茂贞割据地域标记为“岐”。史念海先生在《河山集》中也将李茂贞割据政权称为“岐国”。而宝鸡地方志办公室编着的《宝鸡五千年》一书中的“五代时的西秦”篇章将李茂贞父子割据政权则称之为“西秦”，与岐国并称。看来，争论大多存在于“秦”或“岐”这两个字哪个更能较为确切地作为这个历史上地方割据政权的名号。为解决这一矛盾，陇上学者张兴武所着《秦岐政权的兴衰与关陇诸州历史命运的变迁》一文干脆将李茂贞割据政权称为“秦岐政权”，而这种称谓涵盖了“秦”、“岐”两个关键名，可作为后世笼统地对其政权的称呼。
笔者认为，李茂贞割据的时间较长，但其正式宣布割据自立是在后梁立国之后，也即李茂贞开岐王府。而当时李茂贞封号是岐王，开府也是岐王府后，显然当时其自称为“岐”，正史中多次出现的岐军、岐将便是明证。那为何还会出现“秦”或“西秦”的称谓呢？主要是因为李茂贞归附后唐后，再次被封为秦王，直至去世。李茂贞墓志就以秦王自称，也是以此缘由。其后李从曮袭封秦王，继续保持形式上的自立，直至后唐长兴元年（930）。所以“秦”的名号时间更久，流传更广。后人也以“秦”称之，多出现在后人所撰的杂史和笔记小说之中。因此，李茂贞割据政权较为妥当的称谓还是应该是“秦岐”并称为好。如若需要一字，我们就按正史的记载，称其为“岐”。
综上，秦岐政权确实存在并实行特殊的一套王国体制。
（第二节）制度结构
一、墨制行政
唐代的墨制是指天子或禁中直接发出的，不经外廷宣覆的诏令。这类诏令由天子或近臣以墨笔书写，不加中书、门下诸省的署名和朱印，故称墨制，亦称墨敕、墨沼。唐代制敕有严格的政令运行和档案管理制度，而墨制不经过中书起草、门下审查、尚书执行的正式颁诏程序，凶此成为一种非正规的，但又灵活度很高的政令处理方式，可以更好地体现和传达天子的旨意，同样具有无上权威和法律效力。在唐代，墨制或是直接发出的天子政令，或是对臣下表状作出的批答，承担着理政、除官、慰劳、赏赐、通关等功能。但至晚唐五代时期，墨制的内涵与外延均已发生变化，呈现出截然不同的特性。
唐代政令之中并无“墨制”之名。据《唐六典》卷一《尚书都省》、卷八《门下省》可知，唐代政令运行与档案管理十分严格规范。制敕经中书起草、门下复核成文之后，原始文本由门下省存档，门下省更写一份文本，加盖门下省印，送尚书省执行。接到该制敕的第二份文本，尚书省再进行存档，复写第三份文本，加盖尚书省印，用于施行。唐代墨制“出于禁中，不由中书门下”。成为一种非正式的，但又具有法律效力的补充政令。至晚唐以来，大唐王朝已江河日下，国家在危机的应对及处理面前已显力不从心，以致皇权日衰。在这种背景下，墨制成为天子临时授以某人对某事负有专权的代名词。其中尤以黄巢起义为转折，如乾符中唐僖宗“诏（高骈）刺史若诸将有功，自监察御史至常侍，许墨制除授。”授予高骈墨制专权，但又限定职权范围。这应视为晚唐墨制之权开始由天子转由权臣所控之始。黄巢入关攻占长安后，僖宗入蜀避难，在中和元年（883）三月“以郑畋为京城四面诸军行营都统，赐畋诏：‘凡蕃、汉将士赴难有功者，并听以墨敕除官。’”这种以“墨制”除官（亦称“承制除官”、“墨敕除官”）为代表体现的墨制行政权力，其实是在特殊时期天子授权某官专权任事，自行选官的临时性办法。这种情况在唐代一般发生在舆驾播迁、朝命难达的特殊时期，主要是为应付时局、激励部属所置。这种行政方式因无皇帝朱批，因此以墨制形式存在和运作，须待时局恢复之后，重新表奏，再由中央正式任命，由政府备案。
晚唐以来，藩镇跋扈妄为，唐廷政令不行，中央与地方的分权矛盾凸现，而中央皇权已大不如前，大多仅存在于形式和名义上。针对于此，地方割据势力多采取先自行任官，然后表奏获准的方法，也即墨制。而这种政令运行方式则是藩镇幕府自行辟官权力的延伸。自唐代中后期以来，藩镇体制在地方大行其道。唐代使府的幕职僚佐由配置官员逐渐发展到由府主自行辟署，其官职通过奏荐的形式得到朝廷的确认即可。而墨制正是这种藩帅自行辟官权力的扩大。
至晚唐五代时期，墨制在地方权力运转中大行其道，成为藩镇跋扈割据的主要政令形式。如景福元年（892），李茂贞先以李继密为兴元留后，然后表闻；再如王建以王宗涤为东川留后。先后表奏，朝廷本应依例批准，但昭宗仍心存侥幸地任命兵部尚书刘崇望为东川节度使，王建当然不奉诏，朝廷又只得将刘崇望召回，重新任命王宗涤为留后。这都表明：晚唐以来，唐廷已经失去了地方的直接人事任免权，藩帅自行选官任官，然后表奏已经成为定例。这种人事任命方法虽然无视皇权，但至少还承认唐廷名义上的权威，是唐朝由衰至亡期间地方人事选用的一种过渡性形式。
自唐广明元年（880）以来，唐天子二十四年问五次出幸，统治摇摇欲坠，几近覆亡，有些地方多年不达皇命。在此背景下，“墨制”的政令运行方式开始在地方割据势力中大行其道。晚唐藩镇割据者多自视已得朝廷授权，以此方法在自己的势力范围内行政出命，维护巩固自我统治，但方式各有不同。
《资治通鉴》就称：“时方镇多行墨制”。《旧五代史》卷六十《卢汝弼传》亦云：“是时藩侯倔强者，多伪行墨制。”前蜀的王建自唐昭宗迁洛后“自用墨制除官，言俟车驾还长安表闻”。吴国的杨行密将天子特使李俨留在淮南，“建制敕院，每有封拜，辄以告俨，于紫极宫玄宗像前陈制书，再拜然后下。”这也是“墨制”的一种方式。有些割据势力行墨制而为史书所不名。元人柳贯在《待制集》卷18《吴越国命官墨制》：“秦汉而来，每命一官，辄刻印，使佩之其章绶，率有差等。隋唐军兴，始用板授，后易以告身，又有墨制，大抵趋于便矣。吴越以墨制命官，史既阙书。”可谓一语中的。实质上，晚唐藩镇所行的“墨制”实际上是地方割据者抛开唐廷，明目张胆地行政任官的方法。
李茂贞当然也拥有墨制行政的权力，而且正因为他屡次干政甚至有过挟天子令诸侯的经历，所以他的“墨制”权力更具有权威性。后梁立国后，李茂贞常常以反梁联盟的盟主自居，而且李茂贞仍然掌握承制任命的权力。开平二年（908）十一月，弘农王（杨渥）遣特使万全感赴歧、晋，“告以嗣位”。开平四年（910）二月，岐王李茂贞就“承制加弘农王兼中书令，嗣吴王”。承制，即承受制旨、墨制行政之意。吴越王位的袭替都要经过李茂贞承制任命，得到其形式上的认可，而且吴王因此“赦其境内”，简直与皇命无异，由此也可见李茂贞在晚唐五代的政治影响力。
由于晚唐五代地方权力扩大化，墨制不仅满足于辖内任官，而是扩展到政令运行的各个方面。据宋人宋敏求《长安志》卷十九：“天佑中，李茂正（贞）墨制以奉天县复乾州，领奉天一县。”《新唐书》卷三七《地理志》记载说：“华原，畿。天佑三年（906），李茂贞墨制以县置耀州。美原，畿。天佑三年（906），李茂贞墨制以县置鼎州。”宋人江休复《嘉佑杂志》也记有：“李茂正墨制义州”。这表明李茂贞不仅用墨制任官，还以此颁布诏令，变更行政区划。
《旧五代史》卷一三五则记载刘守光之语，云：“方今天下鼎沸，英雄角逐，朱公创号于夷门，杨渥假名于淮海，王建自尊于巴蜀，茂贞矫制于岐阳，皆因茅土之封，自假帝王之制。”以当时人之口道出李茂贞与杨渥、王建等割据诸雄“假名”、“矫制”和“假帝王之制”之实。
二、署置百官
由大小官吏组成的国家机器，是政权运作的基石。而选置各级官吏则是衡量一个政权是否成熟完善的标志之一。秦岐政权内部是否真正存在史书所称的“置百官”的政治行为，是我们考察和判定李茂贞割据政权性质的重要方面。
