（一）两种典型价格管理模式
1.珠海模式
珠海是我国推行土地有偿使用制度改革较早的城市之一。珠海从1979年建市到1995年，土地管理经历了三个阶段：1979年至1984年为土地管理和开发无章可循阶段，各用地单位直接向农民征地，价格比较混乱；1985年至1986年，根据国务院土地管理两个条例精神，珠海市政府成立了征地办公室，但仍有部分单位直接向农民征地，征地办公室只是协助办理手续，土地仍然低价、无偿、无限期的使用；1987年开始，国家颁布了土地法，市政府制定了土地征用补偿办法，取消了用地单位直接向农民征地的做法，由市国土局实行统一征地，建立和完善了“五个统一”的土地管理机制，垄断了土地一级市场，土地管理开始走上法制轨道，取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。
（1）经济效益比较显著。
以回收土地费用为例，从1979年到1985年，回收100多万元；1986年至1987年回收4600多万元；1988年至1990年，回收4亿元；1990年至1995年，土地市场仍然看好，全市收取土地出让金100多亿元。
（2）实现了土地年度供地计划宏观调控的目标。
珠海实行土地管理“五个统一”后，市政府掌握了土地调控权，实现了对土地资源合理配置，对城市建设超前规划。同时，又可根据土地市场的供求变化，主动调控建设用地，使每年供地总量控制在100万平方米以内，尽量少占耕地，多利用荒地、荒坡，有效的保护了耕地。
（3）实现了土地开发的良性循环。
珠海市从1980年至1987年共投资38亿元进行市政基础设施建设，使环境得到了改善，但回收资金只有2556.6万元，回收率仅有0.7%。1988年实行土地管理五个统一后，市政基础设施配套费由市国土局从土地有偿出让回收的地价中解决，做到土地开发投入多少回收多少，市财政不再投资，实现了投入――回收――再投入的良性循环。
珠海市在土地开发上取得了如此巨大的成就，得益于他们建立了土地一级市场垄断机制，对土地实施“五个统一”的管理，提高了土地的利用效率。这种做法值得榆林开发区认真借鉴。但是，部门之间扯皮多，沟通困难，“五个统一”管理还需要不断完善。
2.杭州模式
杭州市从1997年8月起建立了土地储备机制，到1999年底，全市累计收购储备土地2498亩，注入资金16.4亿元。其中对1460亩土地进行了盘活，回笼资金15.94亿元。两年多来的实践表明，建立土地储备机制是盘活市区存量土地的有效手段，具体表现为：
（1）土地储备机制是政府垄断土地一级市场，强化土地供应调控力度的有效手段。
（2）土地储备机制是保证城市总体规划实施的有效手段。
（3）土地储备机制是促进企业加快结构调整的有效手段。
（4）土地储备机制是规范土地交易行为，实施招标、拍卖出让土地的有效手段。
（5）土地储备机制是显化土地价值、拓宽财政收入渠道的有效手段。
上列中，收购，包括收回、置换和征用等功能；
购：对因产业结构调整的企事业单位需盘活的城市存量土地和因城市规划建设需调整的城市存量土地，按市政府要求适时进行收购；
收：收回闲置、荒芜及逾期未开发土地的使用权，没收违法用地的土地使用权和土地使用期满应由政府收回使用权的土地；
换：对因实施城市规划，需搬迁的企业，或企业改制转换土地使用功能，需易地复建的企业，实施置换并重新配置；
征：对城市经营性房地产开发所需的增量用地先进行征用，并进入土地储备库，再按年度土地供应计划进行出让；
储备：通过上述各种途径获得的土地和政府认为应进入储备库的土地，在进入政府土地储备库后应尽快完成批租的前期工作，或进行前期经营，尽量缩短储备周期，降低储备成本，减少储备风险，随着机制的成熟和完善，逐步考虑合理的土地储备期和土地储备总量。
在具体实施中，杭州市在土地储备过程中制定了统一收购储备政策、合理分配收益政策、净地出让政策、垄断土地一级市场政策和土地出让公示政策，保证了收购、储备、出让土地制度的落实，确有独到之处。
珠海市、杭州市在土地价格管理方面的共同优点是：积极推行土地有偿使用制度，通过“五个统一”和“收购――储备――出让”的方式，提高了土地收益，为两市经济发展作出了贡献。但也有不足之处。珠海市国土部门和规划部门工作关系尚未完全理顺，“五个统一”在实施中遇到了困难和问题。杭州市土地收购价格有待进一步界定，收购多，出让少，比例不协调的问题成为杭州市国土局面临的新问题。
（二）土地价格管理措施
本文第4章研究和分析了影响土地开发成本的有关因素，这些因素对开发区土地的价格乃至开发区的长远的发展影响都比较巨大。如何解决这些因素的影响问题，用足、用活国有土地资产，充分挖掘其效益，其途径和出路是借鉴珠海、杭州等地在土地价格管理方面的经验，构建开发区土地“成本――价格――效益”和“五统一”管理相结合目标管理模型，垄断开发区土地一级市场，对开发区土地实行“五统一”管理。
1.统一管理，确定目标管理模式
所谓统一管理，是开发区根据《中华人民共和国土地管理法》和《陕西省经济技术开发区土地管理规定》关于城乡土地、地政统一管理的原则，做到用地一家管，批地一家批，市政府第一把手亲自把关，重大问题由市政府领导集体讨论决定，开发区土地管理部门对区内土地统一行使土地管理、地政管理、地籍管理、矿产管理、土地监察管理和土地统计监督管理的职能，并逐步实现目标管理。
（1）完善开发区土地管理体制。
部门之间的关系问题，是珠海、杭州两市共同存在的问题，也是榆林开发区在土地价格管理中遇到的较为复杂的问题。目前，开发区土地管理由榆林市土地局派分支机构进行运作，管委会没有独立的土地管理机构。这样在土地报批过程中，工作程序多，扯皮多，往往报批一宗土地需要三四个月时间，与管委会一厅式办公、一站式服务的机制要求差距太大，社会各界反映强烈。土地管理体制不理顺，土地开发难运作。因此，要按照榆林市人民政府2000年27号文件精神，建立开发区土地独立的管理机构，赋予开发区独立的土地管理职能，统一对辖区内土地进行管理。
（2）确立土地目标管理模式。
目标管理是土地统一管理的重要环节，在土地价格管理中居主导地位，是实行土地价格管理的基础，也是土地开发、土地出让、土地征用管理的主要手段，对提高土地收益，促进开发区发展具有十分重要的作用。因此，榆林开发区要从战略的高度出发，研究目标管理，确定目标管理模式，用目标管理模式指导土地开发，指导土地价格机制的形成，实现土地收益不断提高的目标。
榆林开发区如何确定自己的目标管理模式，从杭州市建立土地“收购――储备――出让”机制看，榆林开发区应确立“成本――价格――效益”和“五统一目标管理”模式。因为土地开发是开发区实现土地增值的重要经济手段，开发成本是土地开发的核心，也是土地价格形成的基础。土地价格又对土地收益有着直接的影响，而且决定效益的高低。土地成本、价格、效益具有正相关关系。再从效益、价格、成本看，当开发区土地开发实现规模化经营后，开发区完成了资本的原始积累，财力可调控的余地较大，开发区可以不向银行贷款，实行自主投资，自主开发，其成本下降，价格也相应下降。在土地以招标、拍卖方式出让时，可以获得丰厚的土地收益，促进土地开发的良性循环。同时，开发区为了谋求长远的利益，可以划拨土地的方式向外商提供土地，为外商创造良好的发展环境，推动开发区经济持续、快速、健康发展。所以这个模式是开发区解决诸多问题的一把钥匙，在具体实施中，要按照这个模式的要求，抓住主要矛盾，解决开发区经济建设的主要问题。
（3）强化地价政策管理。
要实现土地统一管理的目标，就需要有一系列的政策措施，尤其是地价政策，对开发区土地价格的管理具有规范性的指导作用，在实际操作过程中，应从以下几方面予以把握：
①把调控地价的注意力放在调控地产市场上。
真正反映地价水平的数字是地产市场的数字，而不是评估数字，真正有实际意义的地价是地产市场上的交易地价，而不是评估地价。目前，榆林开发区确认的地价是15万元/亩，而市场价格为30万元/亩，已远远脱离市场价格，因此很难达到调控地价的目的。所以要从土地供应量入手，切实把土地供应量的决定权掌握在管委会手里。房地产开发供应土地主要以出让为主，其供应渠道主要以增量土地为主。只有从土地供应量入手来管理价格，才能从根本上把握地价。
从土地用途入手，把土地用途的决定权掌握在管委会手里。影响土地价格的因素除了土地供应总量外，还有土地的用途。因为用途不同，地价也就不同。而决定土地用途的往往是土地利用规划和城市规划。规划和地价的关系可以从以下两方面来体现：当开发区某个区域地价过高，可以通过规划或者改变这个区域的产业结构、功能分区。同时，也能调整地价过低的其他地方的产业结构、功能分区，从而转移人们的投资方向，调整不同地方的投资对土地的需求状况，最终达到调整地价的目的。这在国内外已有不少成功的例子，如大到国家的迁都，小到新辟开发区，重新设立城镇等，都是通过规划，重新调整土地用途，改变地价变化的。
当榆林老城区旧城改造很困难时，也可以通过调整土地用途，使土地价格上升，开发商可以从土地价值的收入中，拿出部分资金，用于成本高昂的拆迁改造。这样既可以改变榆林居民的生活条件，美化城市的整体形象，又可以使政府在这方面省去麻烦，减轻投资压力。
②实行最高和最低限价的政策。
最低限价是为了保护土地所有者的利益，最高限价是为了保护土地使用者的利益。开发区要以自己公布的基准地价和标定地价为依据，确定土地出让价格，交易地价不能超过这些价格的一定幅度。建立最高和最低限价的土地管理制度，并提高地产市场的透明度，一方面可以平抑地价，另一方面可以减少土地投机。
解决出让地价过低的问题最有效的办法是提高征地价格，即按新用途来确定征地价格，对新增加的国有土地，开发区在出让时可以少赚利润，对国有土地的收益通过已有国有土地和国有土地增值来实现。
转让地价过低时，开发区就应该行使优先购买权，买回这些土地。
过高地价最容易在土地转让中表现出来，在土地投机出现时，地价暴涨很常见。要真正避免炒地行为的发生，开发区就必须严格执行我国的《担保法》和《城市房地产管理法》，防止地价暴涨。
③建立信息发布制度和地价预警制度。
为了保证地价政策能够落到实处，开发区要建立信息发布制度，及时发布土地市场投资信息。同时，要预测地价的变化，监督检查地价政策的执行情况，建立地价预警制度。当地价达到某一高度或低限时，开发区就应该采取一些强制措施，保持地价在一定的水平下运行。
统一管理的核心是目标管理。目标管理贯穿在“五统一”管理的全过程，开发区要结合提高土地收益的总目标，切实搞好不同层面的管理工作，使管理绩效得到最大限度的提高。
2.统一开发，降低土地开发成本
统一开发是开发区管委会为开发商创造良好的开发环境，在土地出让之前按照总体规划、控制性详细规划的要求，对市政基础设施进行投资，使土地由“生地”变为“熟地”的过程，这是珠海、杭州等地的经验，也是西安高新技术产业开发区、杨凌示范区的做法。榆林开发区也应当如此。
（1）按需开发，滚动发展。
社会主义市场经济理论告诉我们，供求、价格、竞争是构成市场机制的三大要素。三者关系十分密切。供求影响价格，价格影响供求，也影响竞争；反之亦然。显而易见，若开发区不按市场需求开发和年度供地计划开发，开发区土地开发规模过大，供给的“熟地”数量大大超过入区项目土地需求量时，土地价格下降，开发收益减少，甚至亏损。当土地开发量小于入区项目土地需求量时，土地出让价格上升，影响开发商入区的积极性。所以，开发区要充分掌握项目对土地的需求动态，分析影响土地开发的各种因素，按市场需求制订年度开发计划，平衡市场供求关系。做到开发一片，出让一片，收益一片，再开发一片。年复一年，滚动发展。
（2）按规划建设，为土地开发创造新的需求。
“筑巢引凤”，“引凤筑巢”，是国内开发区遵循的一条基本建设准则。开发区进行土地开发，建设水、电、路、气等“七通一平”基础设施项目，是为“凤”筑“巢”，是为外商在开发区投资兴业创造一流的环境。这些“凤”在“巢”中发展的过程，又是“筑巢”的过程，也是建设基础设施的过程和土地开发的过程，同时还是为土地开发创造新的需求的过程。多个过程交融在一起，按总体规划建设就显得十分重要。一方面，土地开发工程要按总规、控规确立的技术经济指标来运作；另一方面，各个产业项目要和总规、控规功能相吻合。房地产项目要在居住区域建设，工业项目要在工业区内建设，农业项目要在生态园内布局，等等。都要对号入座，充分体现规划的严肃性。“规划指导建设，建设不断完善规划”。
（3）开发――出让――建设并举，实现土地开发的良性循环。
土地开发的目的，是为提高土地的附加值，实现土地增值的目标，又为土地出让打下了良好的价格基础。在法定的土地供给方式下，如招标拍卖，可为开发区建设积累资金。项目建设单位在拥有土地使用权后，为了尽快收回土地资金，早日投入生产，一般是想尽千方百计，尽早进行基本建设。对不及时进行建设者，开发区土地部门按《土地法》有关规定，土地闲置一年，收取闲置费；两年不用，无偿收回。这样，土地开发――出让――建设形成三位一体的格局，互相促进，互相推动，保证开发区有序开发，有序建设。
（4）加强成本核算，降低土地开发成本。
从本文第4章的分析可知，土地取得费用和土地开发费用，是影响土地开发成本的主要因素。为此，一是要加强土地开发费用核算，强化项目招投标的管理，从多方面控制开发成本。二是要努力提高工程设计水平。一个建设项目的开发过程要经过投资机会的选择、可行性研究、工程设计、签订有关协议、施工建设、竣工验收，市场营销与物业管理等步骤。每个步骤对工程造价都有着不同程度的影响，但在这些步骤中，谁是影响工程造价的关键，根据有关资料分析，工程设计费虽然只占工程全部费用的1%，但在决策正确的条件下，它对工程造价的影响程度可达75%以上。小区规划设计、建筑物平面布置、楼房的坐向和长度、用地指标的测算、密度指标的确定等等因素都和工程造价有关，也和土地价格有关。因此，在设计阶段，要重视每一个设计环节，做到科学设计，提高设计水平，防止浪费，最大限度地降低工程造价。
经过统一开发，开发区的土地都逐渐成为“熟地”，这就为开发商解除了开发配套的忧虑，缩短了建设周期，降低了投资风险，也有利于招标、拍卖、出让方式的推行和土地市场的公开、公正、公平竞争秩序的确立。
3.统一出让，垄断土地一级市场
统一出让是指开发区土地部门代表市政府对开发区建设用地实行一个“龙头”放水，一个“口子”批地，任何单位和个人无权出让土地，土地出让权归国家拥有。因为一级土地市场的国家垄断，是由土地供给的有限性决定的，也是由我国特定的土地制度决定的。我国城市土地属于国家所有，实行土地所有权和使用权分离的原则，只有土地使用权可以进入市场流转。国家是城市土地的唯一所有者，唯一的市场出让主体，其他任何单位和个人都不能成为一级土地市场的出让主体，即国家垄断了一级土地市场的出让权。当然，土地使用权的受让主体仍然是多个，他们之间仍存在着竞争。有了一级土地市场的国家垄断，才能由国家统一制定并实施土地利用政策、土地价格政策、财政信用贷款政策和税收政策，以调控土地供求关系和土地价格水平等等。
珠海、杭州按照收购――储备――出让机制出让国有土地，在短短的几年中，取得了良好的经济效益和社会效益，他们的经验是，土地出让范围明确，出让方式选择准确。榆林开发区也应全力推广。
（1）明确土地出让范围。
目前国家规定：除国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等非经营性用地可以继续采用行政划拨方式供应土地外，其他新增建设用地采取出让方式供应土地。也就是说，对商业、金融、旅游、服务业、房地产开发以及外商投资企业等用地，均采取有偿、有限期出让的方式。目前出让土地比例已占建设用地的10%，随着土地使用制度改革深化，今后出让范围将越来越大。
（2）以招标拍卖为主，通过公开竞争形成价格。
目前，土地出让市场存在多种出让方式，同一土地不同出让方式的价格不同，不同出让方式的受让人就处在不同的地位。根据有利生产、促进发展的原则，商业用地、居住用地采用招标、拍卖的方式出让，因为地价水平取决于出让价格和转让价格。协议出让只能控制出让价格，而转让价格是由市场决定的。转让价格又决定整个市场的价格水平。所以，采用低的协议地价对整个土地市场价格水平作用不大，往往造成国有土地资产的流失。为了解决这个问题，开发区要采用招标、拍卖的方式出让土地，通过公开竞争形成价格。
统一出让国有土地，开发区垄断了一级土地市场，不仅解决了多头批地、私下炒地等诸多问题，而且可以使开发区运用灵活的土地出让方式充分配置土地资源，提高土地的综合收益。
4.统一规划，实现土地用途管制
统一规划是指开发区管委会根据开发区性质、土地特点和建设条件，按功能分区的原则，委托有关设计单位编制的经济发展蓝图，具体包括开发区土地利用总体规划、开发区总体规划、起步区控制性详细规划和小区修建性详细规划。
开发区规划直接影响开发区土地开发价格。规划节约是最大的节约，规划浪费是最大的浪费。规划搞好了不仅可以降低土地开发成本，促进土地开发，而且可为土地出让创造可行的技术条件，所以要从以下几方面做好规划工作。
（1）按照富规划、穷开发的原则，搞好小区规划。
小区修建性规划是“七通一平”工程设计的基础，要从容积率、建筑密度、绿地率等经济指标入手，确立合理的土地用地面积和合理的建筑高度，实现规划、出让、建设的协调发展。
（2）按照分区功能，实现土地用途管制。
开发区总体规划中，明确界定了工业用地、商业用地、居住用地、绿化用地、道路基础设施用地和市政建设用地的具体指标，开发区管委会在具体建设过程中要严格执行这些指标，不能随意更改，随意变动。做到按用地平衡指标建设，确保总体规划功能的实现。
经过统一规划，使土地利用多向性和变更方向困难性的经济特性在实际工作中得到了充分的体现。既为土地用途管制提供了理论依据，又解决了建设和规划脱节的问题。同时，对降低土地开发成本又具有重要的作用。
5.统一征用，杜绝土地投机
从绪论中可以看出：土地具有原始的有限性、位置和面积的固定性等自然特性。所以，建设开发区、进行土地开发，就是要把榆林城区有限的土地、农民手中的土地，通过国家统一征用的方式，将土地使用权转移到开发区手中，由开发区进行多样性开发。开发区是实施统一征用土地的主体，具体讲统一征用就是开发区根据陕西省人民政府关于批准设立榆林经济开发区为省级开发区的精神，对辖区内的18.4平方公里土地实行一次性统征，任何单位和个人不能直接在开发区辖区内向农民征地，而只能从开发区管委会的批租中获得土地使用权。
统一征用土地是西安高新技术开发区、杨凌示范区在土地管理中的具体做法。杭州市也把统一征地当作实行土地收购――储备――出让机制的基础性工作。榆林开发区把统一征用土地作为统一供地的基础，工作进展较快，抑制了土地投机行为，为统一开发创造了条件。但还有近万亩土地没有征回，这给土地统一管理工作带来了困难。所以，今后要加大工作力度，按照土地统征方案确定的标准，抓紧运作，力争在较短的时间内完成土地统征任务，为开发区储备可观的土地资源，杜绝土地投机，为提高土地利用率奠定雄厚的物质基础。
（三）小结
本章通过对珠海、杭州两市土地价格管理模式的比较研究，结合上章对影响开发区土地价格可控因素的分析，提出了榆林开发区实施垄断土地一级市场，对土地实行“五统一”管理的措施。这种措施不同于珠海“五统一”的管理模式，也不同于抗州市的土地收购――储备――出让模式，而是结合管理学的目标管理理念，吸取了两种模式的精华，形成了以土地成本――价格――效益为主线的榆林开发区“五统一”管理模式。
