《治安管理处罚法》概述
一、我国治安管理处罚的历史沿革
（1）我国治安管理处罚法律制度的产生远远早于西方国家。我国秦汉时期户籍制度中就有了治安处罚方面的法律。1905年清政府颁布《违警律》是我国第一部治安管理处罚法律。抗日战争时期，边区政府颁布《陕甘宁边区违警处罚暂行条例》等。
（2）1957年，国务院颁布了行政法规《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）。
（3）1986年9月5日，第六届全国人大常委会通过了同名的《治安管理处罚条例》，升格为法律。
二、《治安管理处罚法》立法背景
1997年8月，公安部会同有关方面启动了《条例》的修订工作，2002年4月公安部形成《治安管理处罚法送审稿》，报送国务院，2004年9月后，全国人大常委会三次审议修改后通过。制定《治安管理处罚法》背景：
（1）《条例》调整的范围过窄。《条例》规定了8大类114种违法行为，其中涉及交通、消防及身份证方面的违法行为已被《道路交通安全法》《消防法》及《居民身份证法》等专门法律取代。1997年3月修订后《刑法》的罪名由130个增加到410多个，完全不能与《刑法》相对应。
（2）治安管理处罚的种类偏少，仅有警告、罚款、拘留3种，且罚款处罚幅度太小，一般都在200元以下。
（3）处罚程序过于简单，仅规定了传唤、处罚、裁决等，不适应民主法制建设的要求。
（4）与其他法律、法规不协调，尤其是与《行政处罚法》《行政复议法》的规定不相一致，执行不易操作。
三、《治安管理处罚法》的性质、概念
根据《治安管理处罚法》第2条的规定，治安管理处罚是公安机关对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定，尚不够刑事处罚的违法行为，所做出的行政处罚。治安违法行为具有3个特征：（1）社会危害性；（2）行政违法性；（3）应受处罚性。
四、《治安管理处罚法》顺口溜
新法条例有异同
一一九条是全文
最长拘留二十日
最高罚款乃五千
违法行为四大类
处罚条款五十三
具体行为二三八
赌毒黄等重处罚
只能单处十五条
必须并处十五条
单处可并二十四
轻单重并有九条
新增处罚内容多
典当伪造出租屋
偷拍偷窥黄信息
强迫劳动计算机
选举集会看比赛
投放虚假爆炸物
拒不执行政府令
强买强卖也其中
错罚相当是原则
四种人员细区分
四类拘留不执行
四重五轻牢记心
处罚程序时牢记
受理案件应登记
不予受理需说明
与案有关需回避
传唤审批不可少
口头传唤要写明
询问查证八小时
结案三十不超期
不满十六需陪同
入室检查要办证
做完笔录亲签名
二千吊证告听证
处罚种类增吊证
单位违法处罚人
警告前置有二条
违法嫌人是询问
警告五百在基层
处罚需交当事人
无法当场二日内
副本抄送受害人
鉴定结论送双方
传唤拘留告家属
暂缓拘留需担保
不服处罚选复诉
伤人侵财纠纷起
双方自愿可调解
反悔协议仍处罚
民事赔偿上法庭
收缴追缴与扣押
均指有关涉案物
概念不一方式异
具体操作要仔细
非法财物是收缴
一般理解为当场
包含赌资和赌具
还有其他违禁品
违法所得是追缴
简单认为在事后
追回财物应退还
无法确定缴国库
注解：
① 四种人员：指未成年人、精神病人、残疾人、醉酒人
②四类拘留：指老、小、乳、初
③四重五轻：指四种从重处罚，五种从轻处罚
五、《治安管理处罚法（草案）》的立法目的与基本原则评析
《治安管理处罚法》（以下简称《草案》）第1条确立了该法的立法目的：维护社会治安秩序；保障公共安全；保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。与1986制定，1994年修订的《治安管理处罚条例》（以下简称《条例》）确立的立法目的（加强治安管理；维护社会秩序和公共秩序；保护公民的合法权益；保障社会主义现代化建设的顺利进行）比较，有下述两大特色：其一，更注重对公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责行为的规范和保障
原《条例》没有将这一项确立为立法目的，并不意味着当时的立法者对此完全没有考虑，在《条例》中也不是完全没有这方面的内容。但当时的立法者之所以没有将这一项确立为《条例》的立法目的，显然是对此目的的意义没有充分的认识，没有对之予以足够的重视。这从《条例》的整个内容中可以体现出来：《条例》虽然对公安机关实施治安管理处罚的程序作了若干规定，但非常简略，仅8条，且仅限于裁决与执行程序，而目前人大审议的《草案》对处罚程序的规定设3节35条，从立案、调查，到处理、决定，再到执行，《草案》对治安管理处罚的每一个环节的行为都有详细的程序规范。很显然，这些程序规范对于保障公安机关及其人民警察依法行政，防止其滥用权力是具有非常重要的作用的。此外，原《条例》对公安机关及其人民警察的执法行为进行监督规定得更为简略，仅2条，而目前人大审议的《草案》则设专章规定执法监督，特别对人民警察办案过程中的各种违法行为予以详细列举（共10种），并明确规定了这些行为的行政法律责任以及刑事责任（构成犯罪的）和民事责任（侵犯相对人权益，并造成损害的）。
其二，更注重以人为本和保护行政相对人合法权益
原《条例》虽然也确立了“保护公民合法权益”的立法目的，但它将“保护公民合法权益”与“保障社会主义现代化建设顺利进行”并列，这样规定有冲淡“以人为本”的效应，导致人们在实践中往往将保障经济建设实际置于保护人权之上。而目前人大审议的《草案》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”并列，即有加强“以人为本”的效应。因为“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”有利于防止其滥用权力，促使其依法行政，从而能更好地达到“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的目的。
《治安管理处罚法》第2条、第3条和第5条规定了治安管理处罚的下述四项基本原则：
其一，依法处罚，法无明文规定不受罚
《草案》第3条规定了“依法处罚”的原则，但该规定不尽完善：只规定了依法定程序处罚，而没有规定依法定权限、范围、条件等实体法律规则处罚。此原则宜参考《行政许可法》第4条的表述规定。《行政许可法》第4条是这样规定的：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。显然这样规定比较全面。
《草案》第2条规定了“法无明文规定不受罚”（法律没有规定治安管理处罚的，不予处罚）的原则，但此条对“法”的界定过于狭窄：只限于“法律”。这可能使我们在某些新的违法行为出现时陷于被动，因为在我国修改法律非常不易，有时3年5载还难于提上立法议事日程。因此，宜将“法”的范围界定为“法律、法规”，至少为“法律、行政法规”。这样，我们在应对新的违法行为时可能主动些。
其二，过罚相当
《草案》第5条第1款规定了“过罚相当”的原则：治安管理处罚必须以事实为根据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。这一条规定比较到位。如果将“事实”进一步界定为“有证据证明的事实”，则更有利于规范行政行为和保护相对人的权益。
其三，公开、公正，尊重和保障人权
《草案》第5条第2款规定了“公开、公正，尊重和保障人权”的原则：实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。《草案》确立这一原则的意义非常重大，它是我国国人这十多年来法治和人权观念日益增强在立法上的体现。
六、《治安管理处罚法》的特点
(一)体现了推进构建社会主义和谐社会的精神
《治安管理处罚法》首次将“化解社会矛盾，增进社会和谐”写入法律，首次将“公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”，作为公安机关办理治安案件、实施治安管理处罚的基本原则之一予以明确规定。具体体现在：
第一，进一步完善了治安调解制度
1.治安调解适用范围
根据《治安管理处罚法》第9条“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”的规定，公安机关在日常治安管理活动中要充分发挥调解的积极作用，为构建社会主义和谐社会创造安定团结的治安环境。对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的其他违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意调解的，如制造噪声、饲养动物干扰他人正常生活等治安案件，公安机关也可以调解处理。
根据《治安管理处罚法》的规定，《公安机关办理行政案件程序规定》进一步明确了调解的范围，明确规定不适用调解的案件范围为5类，即雇凶伤害他人的、结伙斗殴或者其他寻衅滋事的、多次实施违反治安管理行为的、当事人不愿意调解的、其他不宜调解的等，主要是对主观恶性较深，社会危害较大的案件，缺乏调解基础，不应调解结案。
2.正确适用治安调解
根据《治安管理处罚法》第9条的规定：（1）公安机关对于符合调解条件的案件是可以调解， 而不是“应当”调解。
（2）遵循公开、自愿、公正原则，涉及个人隐私的，不得公开调解。
（3）调解过程中，特别应注意解决重调解，轻取证的执法问题。2005年公安大接访反映执法的一个较突出的问题，是重调解，轻取证。治安案件发生后，公安民警缺乏现场意识，证据意识，一旦调解不成，又错失了取证的良机，现场被毁坏，现场目击证人找不到，案件办不下去，引发上访。调解是在事实清楚、证据充分的基础上，分清责任进行的调解。
第二，明确规定给予行政拘留处罚，但不执行的情形
《治安管理处罚法》第21条明确规定有四种情形之一，应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。
(1)已满14周岁不满16周岁的；
(2)已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；
(3)70周岁以上的；
(4)怀孕或者哺乳自己不满1周岁婴儿的。
第三，明确规定行政拘留处罚合并执行不得超过20天
一人有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。
第四，赋予当事人救济途径的选择权。
法律取消了行政复议前置程序，规定被处罚人对处罚决定不服的，可以依法自由选择申请行政复议或者提起行政诉讼。
(二)扩大了调整范围，有利于保障公安机关及其民警依法履行治安管理职责，有效维护社会治安稳定
《治安管理处罚法》扩大违法行为主体，明确了单位也是违反治安管理的行为主体，调整和增加了治安违法行为。增加的违法行为。
(1)增加对扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序行为的处罚（第24条），列举了6种违反治安管理行为。
(2)将胁迫、诱骗或者利用他人乞讨以及以滋扰方式乞讨的行为纳入治安管理处罚的调整范围，有利于公安机关及时打击这种侵犯他人人身权利的违法行为。
2003年，我省有一个县未成年人被人诱骗、利用乞讨，但当时，对利用他人乞讨的，没有从治安管理方面处罚的法律依据，无法进行打击处理。
(3)将《治安管理处罚条例》中“殴打他人造成轻微伤害”的违反治安管理行为修改为“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的”，就是不再以造成轻微伤害为构成要件，有利于公安机关及时查处此类治安案件。群众对公安机关反映强烈的问题之一，就是伤害案件的处理。较为突出的就是鉴定问题。法律扩大了违反治安管理的行为方式，只要是伤害了他人的身体就应依法处罚，增强了法律对公民人身权利保护力度。
(4)将“冒充国家工作人员进行招摇撞骗”的违反治安管理行为，修改为“冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的”，扩大了法律调整的范围。为打击冒充记者、领导违法行为提供了法律保障。
(三)法律就治安案件的管辖作了授权规定
根据《治安管理处罚法》第91条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下罚款可以由公安派出所决定”的规定，派出所、县、市，甚至省一级公安机关都有治安案件的管辖权，《治安管理处罚法》规定治安案件的管辖由国务院公安部门规定。2006年8月，公安部颁布了修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》），对公安行政案件（包括治安案件）的管辖作出了明确规定。治安案件一般由违法行为发生地管辖，违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。居住地管辖的设定，有利于公安机关办理一些缠访闹访，扰乱国家机关办公秩序的案件。
对于卖淫嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博等案件，不适用居住地管辖规定。
（四）法律在程序上进一步规范了治安案件的办理
《治安管理处罚法》进一步规范了公安机关及其民警的治安管理执法行为，对治安管理处罚的程序作了更为严格而具体的规定。
1.进一步规范了传唤和询问查证
(1)传唤的适用范围
传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定的时间内到指定的地点接受询问的调查取证手段。《治安管理处罚法》规定了口头传唤、书面传唤及强制传唤。
口头传唤，适用于现场发现的违反治安管理行为人。人民警察经出示工作证件，就可以口头传唤。
书面传唤，适用于非现场发现的违反治安管理行为人，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。
强制传唤，适用于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理行为人。
(2)增加规定了告知内容
规定要将传唤的原因、依据和处所告知被传唤人及其家属。
(3)严格限制询问查证时间
传唤后，询问查证时间一般不超过8小时，情况复杂、可能适用行政拘留处罚的，不得超过24小时。
(4)突出未成年人权益保护：询问不满16周岁的未成年人，应当通知其父母或者其他监护人到场。
2.赋予公安机关检查、扣押等调查取证权力
(1)关于检查
对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身，公安机关可以进行检查。其中，检查公民住所必须出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。
(2)关于扣押
适用范围：对与案件有关的需要作为证据的物品，公安机关可以扣押。
扣押物的处置：1）对不宜长期保存的，按《公安机关办理行政案件程序规定》，由公安机关负责人批准，拍照或录像后，拍卖、变卖，结案后处理；2）查明与案件无关的，及时返还被扣押人；3）经核实属他人合法财产的，登记后退还；
