1942年的破产法，并不限于调整破产执行程序中的程序及相应的方式与期限等方面，而是引入了一个宽泛的实体法的规范，以调整无清偿能力的企业主的各种关系。比如，规定了自宣告破产之日起与合同相关的破产后果；规范了资金债务、利益、酬劳等方面。
总之，破产法引入了一个包含程序与实体两个层面的特别规范，以应对企业主无清偿能力的情形。这一点与民法典中针对债的不履行所做的一般性规定大相径庭。该处理方式的不同，其根源显然在于立法者所追求利益的差异：在商业企业主无力清偿债务时，应将更广泛的保护需要纳入考虑中，而不仅只是单个未能满足债权的债权人的利益。
商业企业主的无力偿债，意味着无力“依规定满足所有债务偿还的需要”，由此造成对一系列无疑极具重要性的私人与公共利益的损害：首先，对企业主的债权人，不仅针对那些已显示无法履行的，还包括尚未表示不履行，但有无法满足其债权之虞的；其次，对就业造成压力，即企业主的雇员有失去工作的风险；再次，更加总体而言，对经济生产体系造成损害，因为企业的危机不可避免地对其他行业的主体造成连锁反应，包括供应商、用户，及消费者等；最后，反应到市场上，会对竞争造成损害。
实际上，似乎应将1942年的破产法理解为仅保护第一类主体，即债权人。他们依“普通债权平等受偿”的原则共同得到保护。最终，在保护集体利益的前景下，该法律主要针对具有某些公共色彩的私人利益，却尚未将目光投向企业主无力偿债及企业危机影响下的与社会与经济相关的特定公共利益。
2.
私法上占优的需求，使得1942年的破产法含蓄又清晰地表达了当时的立法者在经济政策上对无清偿能力的企业主的地位所做的选择：应将他们排除于市场之外，因为其经济活动的组织显示无效；而其财产应整体地满足所有债权人。其中，显然该财产全部或部分地包括企业结构，以及为企业运营而组织的物品和工具。
这一构成1942年破产法特色的经济政策的规定，一方面忽略了其他重要的公共利益，如前文已提及的保护就业、经济生产体系及市场等，还涉及企业的危机；另一方面在无力偿债的企业规模上并未体现出差异性。实际上，在1942年破产法中，企业规模仅限于将“小企业主”排除于法律适用范围之外（参见原《破产法》第1条）时有所体现。该原则经《民法典》的规则（第2221条）加以重述。依该规则，“从事商业活动的企业主”在无力偿债时，“是破产程序和预防协议的主体”，“公共机构与小企业主排除在外”。
在“小企业主”无力偿债时，对债权人的保护通过单个强制程序的普通规则实现；而非“小企业主”的“商业企业主”无力偿债时，经适用企业规模不再具有进一步重要性的规范，启动破产程序。将破产程序置于该规范之下，不以无力偿债的企业是中等、大型或超大型规模的事实为限。该规定保持了大约三十年未作改变。直到20世纪70年代，某些行业的危机，尤其某些重要的工业与金融集团的危机，促使意大利立法者开始考虑大规模企业的困境。由此出现了新的利益及新的急切保护的需要：在保护极其广泛的债权人群体的问题之外，呈现出对处于危机中的企业活动的保护，以及对与企业存续无关的公共利益的保护。最初立法者通过特定及时的措施加以干预，以实现对某些企业的保护。最终至1979年，制定了旨在规范大企业无偿债能力的结构性规范，并将其置于破产规范之外，建立起特别管理的新制度。
3.
1979年的这项法律通称为“普罗迪法”（Legge Prodi），传达出与破产法体系努力的目标截然不同的经济政策方向。大型企业的不稳定除对债权人造成损失外，也会给经济及社会带来困难。因此，针对由实质的清算逻辑加以推动的传统破产程序，有必要提出不同的解决方法。保护的价值不再仅专注于对债权人的保护，更需要力求达到对企业的保护。在此，该企业的规模，构成对国家生产体系而言的重大要素，以及对保持就业的重要变量。立法干预由现代经济中极为重要的公共利益加以推动：保护生产活动的存续及保障就业水平稳定的需要。
针对无清偿能力的企业的各种规模，在利益较量中需要做出不同的权衡。与企业存续及就业职位相关的典型公法利益，优先于保护债权人的典型私法利益。在工业部长的监督下，将企业运营的存续交由一位管理人（commissario）；而该管理人应呈交“一份与工业政策方向一致的重整计划”。
由此，在大企业危机的规范中，立法者展现了明确的管制经济的意图。在此意义上，当时立法者转而从公共层面对私人企业加以刺激，以及进行工业转产。
4.
1979年的普罗迪法满足了十分显著的需求，但其适用并未取得期望的结果，包括处于危机中的企业在恢复期内，其就业数量的维持、对债权人债权的清偿等方面。其中原因也包括法律规定中的某些原始缺陷。主要缺陷在于，仅基于规模的要求，就自动严格地将处于危机中的大企业与特别管理的新制度挂钩。
从司法上核实了无力偿债的状态后，仅基于一家企业的债务水平超过了一定限度的事实，便自动启动特别管理程序。对这一建立于债务基础上的衡量尺度，后续补充了另一标准，与雇员数量相关，即不能少于300人。
这一仅建立于数量要求之上（债务限度、雇员数量）的程序启动标准，导致某些不可能改观的企业强制进入特别管理程序，而这些企业并不存在任何复苏的可能。在这些案例中，企业的存续既未保护生产，也未保护就业，反而在很大程度上损害了债权人的利益，因为生产活动的存续不可避免地产生了新债务，毫无意义地消耗了剩余的可支配资源。
此外，应指出普罗迪法是欧盟机构（包括欧盟委员会、欧洲法院）多次批评的目标，认为其违反了与国家救助相关的规定（既包括为应对工业活动的现行管理，由国库为处于程序中的企业的债务合同呈交的担保，也包括对处于特别管理制度中的企业在税收方面采取的有利对待）。该法律还因为似乎授予了管理机构过多的自行处分权而受到抨击，而且在反垄断方面也造成了诸多疑虑，显示它导致在无偿债能力和低效的企业市场中形成虚假稳定。
5.
为克服普罗迪法中的重大缺陷，1999年通过一部新法律，将一项必定更加足以有效实现公共利益的制度引入企业保护中，对特别管理体系进行了深刻变革。1999年7月8日第270号立法令确立的新规范，通称为“第二代普罗迪法”（Prodi bis），通过引入创新原则与规定，显示对特别管理制度做出了决定性的改善。
首先，抛弃了过去仅以企业规模为衡量标准，对特别管理程序的无差别准入原则，而以是否值得采取特别管理的企业质量为标准。该标准通过对企业活动的经济前景进行评估得以实现。立法者确定程序启动在规模上的界限，该尺度一定程度上仍由雇员数量和债务额度来构成。然而为了不只是基于规模上的原因就启动程序，有必要对企业效率的实际可恢复性加以审核。陷于危机中的企业，规模大是必要条件，但非充分条件：需要有效评估企业恢复平衡的实际可能性。在数量标准之上，补充了一个强有力的质量标准。[9]除了修改启动标准之外，第二代普罗迪法还引入了新的程序步骤，重新对管理机构的自由处分权加以规定，并将更重要的作用交给司法机构。大企业无力偿债时，即启动一个庞大的程序。该程序在结构上分为明确的两步，后者仅仅是一种可能性，且取决于前者的结果。
第一步（司法委任）自宣布无清偿能力开始，由有管辖权的法院依工业部（现今的经济发展部）的指示加以宣布，并指定一到三位司法专员。该前置阶段，也称为“观察期”，以审核启动特别管理的条件为目的，主要由该司法专员在极短的时间内制作一份报告。该阶段由司法机关来主导。在宣布企业无清偿能力之后，依上述司法专员的报告，由法官判令启动真正的特别管理程序，但如若法官认为并不具备法律规定的条件，则完全可以判定宣布企业破产。
第二步由前述的特别管理机构来执行。该管理机构由工业部长任命的一到三名特别管理人组成，委托其管理企业，及对无力清偿债务的企业主的财产加以管理。管理人应呈交一份与工业部（即经济发展部）采纳的工业政策方向相符的计划。在第二阶段中，工业部长与司法机关各自的职责十分明确。部长任命特别管理人，由管理人进行评估与呈交计划，并监督该计划实施；同时对特别重大的经济活动进行预先管理，为“特定授权”（第42条）。而法院的职责在于核查负债、分配资产，并处理债权人或第三人之间可能的分歧。
6.
关于启动特别管理程序的条件，由第二代普罗迪法第27条规定。也是整个体系中的核心规则。该法第27条规定了一项唯一的要求。换言之，提供了对启动特别管理程序进行评估的唯一准则，即宣布无力偿债的企业“企业活动的经济平衡呈现实际恢复的前景”。程序启动最终取决于预先决定性的、也可能是阻却性的评估，在于对经济平衡可恢复性的核查。若该评估是负面的，则法院不允许企业进入特别管理程序，可立即宣布破产。此外，应当强调该可恢复性并非针对无力偿债的企业主，而是“企业活动”。
从主体预期走向客体预期，不再强调企业主，而是企业活动及与生产相关的财产。在第二代普罗迪法中，我们发现经济政策的指导思想与政策的一个深刻转变，它与1942年破产法完全不同：立法者首先着眼于保护的是“企业—财产”。
在1999年第270号立法令随附的报告中，明确提及了这一战略方向的转变。其中可读到：“新的程序在将‘弱小主体’从市场上清除的达尔文式的铁腕逻辑（启发1942年的立法者采取相应的解决办法）指引下，在面对社会经济层面特别引起警觉的不稳定时，试图保护企业—财产，这一与企业主并不相同的主体，在生产的整体性与保持就业的因素上具有双重价值”。
在对与无力清偿债务相关的诸多利益的权衡中，债权人的利益被坚决地置于保护企业活动的存续的要求之后，同时对生产性财产的效率及就业的维持加以保护。相对于纯粹的私人利益，即债权人的利益而言，该保护需求依法满足了更高的公共利益。
7.
与该原则规定一致的是，第27条提供了准许企业进入特别管理程序的评估原则。该原则将债权人利益、满足其权利的时间与限度撇开不谈（至少在对是否启动程序进行的前期评估中），而是着眼于企业活动的经济平衡。总之，应当着眼于企业活动，以验证其经济平衡的可恢复性。
该评判不指向过去，而是指向未来。企业活动没有负债，但在其开展的过程中，仅呈现成本与收益。对经济平衡的判断是在生产动态的发展中、在其产生的成本与收益中完成的。相对于恢复企业活动的经济平衡而言，企业主的无清偿能力本身是一个外部数据。该评判并不考虑时间，也不考虑企业主之前的负债将得以满足的限度。第27条并不要求审核企业财政恢复平衡的可能性，而只是核查是否存在“恢复企业活动的经济平衡的具体前景”。解读者应当分析的是，那些与（未来）普通的生产动态发展相关的债务：生产的普通成本，其限度不应超过收益。
8.
在审核经济平衡的可恢复性之后，陷入危机的企业在市场上的再定位可以经由两种途径来实现：（1）企业整体的转让，或者（2）企业经济与财政的重整。
企业运营的发展只是临时交由特别管理人，且不能超过法律规定的期限：采纳转让计划，以一年为期（只能延长一次，且不得超过三个月）；采纳重整计划，以两年为期。至该期限截止时，在前一情形下，企业整体转让可能尚未发生；或者在后一情形下，企业主未能依规定恢复满足其债务的能力，此时法院规定由特别管理程序转为破产。
在重整计划的情形中，恢复经济平衡之后，企业活动仍交回同一企业主。由该企业主改造自己的企业，并采取措施满足债权人的债权（尽管并不需要全部满足）。在转让计划的情形中，为确保企业活动的经济平衡，需要将企业活动转让；将其与无清偿能力的企业主分离，并委托于另一继续运营企业的企业主，同时保护生产性财产与就业水平。
无清偿能力与危机的严重性对计划的选择造成影响。在前一（转让计划）情形下，无清偿能力更为严重：将企业整体转让于另一企业主，债权人的债权经1999年第270号立法令第67条及后续条款规定的机制得以满足。
应当指出，当出售运营中的企业或企业分支机构时，买受人应有义务至少于两年内继续开展企业活动，并在该期间内保持出售时的就业水平（第63条）。在此特别明确表明立法者力求达到的经济政策的目的，同时强调对相关利益的不同权衡。显然该权衡中，相较于对债权人私人利益的保护而言，对生产活动与就业等公共利益的保护更为优先。
实际上，买受人承担继续生产活动与保持就业水平的必要义务，明显对企业整体的购买价格造成了负面影响，因而通过减少对债权人债权的满足来加以解决。
