签订了《辛丑条约》之后，曾一度担惊受怕的慈禧终于回到了京城，回京之后虽然再次享受到了宫廷里优渥的生活，但是她没有忘记自己的“西巡”途中，连发的三道罪己诏，诏书中虽然声讨义和团和满朝文武，但她也深深意识到自己之前为政的缺失，并做出了虚心纳谏的姿态，在西安发布的第三次谕诏中，她已经明确表示，要“取外国之长，乃可补中国之短。惩前事之事，乃可作后事之师。欲求振作，当议更张。着军机大臣、大学士、六部、九卿、各直省督抚、驻扎各国使臣，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国政、吏治民生、学校科举、兵政财政等，有因有革，有省有并，各举所知，限两个月内详悉以闻”。
两个月之后，慈禧遵照前言和外界压力，颁布了变法诏书。
1901年1月30日，慈禧以光绪帝的名义发布上谕，下令开始实施新政。在谕旨中，她说明自己以“强国利民”为目的下令变法，同时斥责康有为的维新变法是“乱法度”，而非变法；而自己发动的戊戌变法也是扫除叛逆奸佞的正义举动，她为自己先是镇压维新变法、后又主张新政的自相矛盾的行动找了一个合理的借口。
慈禧通过谕旨表达了自己主张新政的决心，这回似乎真的要大干一场了，然而满朝文武却对“新政”表现得十分消极，因为慈禧提出变法的时候，联军还没有撤出北京，“议和”才是当务之急。而慈禧却在不停地下诏书、颁谕旨，敦促变法新政的事宜。
4月21日，慈禧下令成立督办政务处，以更好地推动新政。她命令三位军机大臣荣禄、王文韶、鹿传霖和三位大学士李鸿章、昆冈、孙家鼐全部人督办处，也就是说，督办处云集了当时朝中最有威望和权势的大臣，并具有很高的实权。
这时，有两个人看透了慈禧太后的新政的决心，这两个人就是两江总督刘坤一、湖广总督张之洞。此二人立即认真准备，很快连上三折，称作《江楚会奏变法三折》，慈禧看到这三道奏折后十分欣慰，很快批准，并下旨督办。
慈禧新政的主要内容就在这三道奏折中了，慈禧的新政就这样开始了。新政在军事、商业、教育和吏治等方面都有较大的调整，并且也取得了显著的成就，尤其是在商务实业方面。1903年9月7日，清政府设立商部，提倡创办工商企业，同时颁布了一系列有利于工商业发展的规章制度和奖励实业的办法，允许自由发展实业，奖励兴办工商企业，鼓励组织商会团体。这一系列政策大大促进了民间资本的流动和民族工商业的发展，民族资产阶级的势力逐渐强大起来。
随着民族资产阶级的强大和民族资本主义的发展，资产阶级爱国运动和革命运动风起云涌，获得了一定政治权利的民族资产阶级的上层政治代表和实业家开始讨论如何在列强资本不断入侵和清政府时断时续的支持政策中谋求发展之法，因为在封建制度的桎梏之下发展资本主义，实在是天方夜谭。
尤其是在孙中山为首的资产阶级革命派领导的旧民主主义革命风生水起之时，越来越多的资产阶级受到不断高涨的民主思潮的影响，开始要求在政治上获得更多的权力。
在这种情况下，立宪的呼声越来越高，不少有远见卓识的朝臣开始向慈禧进言，请求预备立宪；而1900年的义和团运动击碎了帝国主义瓜分中国的美梦，无奈之下，他们也只能调整对华策略，希望通过扶植清朝为傀儡政权，进而达到“以华治华”的目的。列强希望清政府披上“民主立宪”的外衣，清政府面对这样的国际和国内形势，慈禧学会了“聪明”地解决问题，希望寻求一种两全的“善后之策”，那就是在武力镇压资产阶级革命的同时，喊出“立宪”的口号，以此来稳住革命者和民众，企图拉拢民族资本主义的拥护者。
1905年，日本与俄国为了争夺中国东北和朝鲜的控制权，在中国东北的土地上进行了一场帝国主义之间狗咬狗的战争，战争的结果是日本获胜，日本通过这场战争获得了它在朝鲜和中国东北驻军的权利，从此日本在东亚迅速崛起，而俄国却因此付出了惨重的代价，沙皇对外扩张的野心受到阻挠和限制。
软弱无能的中国政府面对这样一场发生在本国领土上的战争，既没有能力阻止，更没有能力将自己失去的领土夺回，骑墙观望，生怕偏向一方而得罪了另一方，于是清政府被迫宣布中立，为日俄双方划出交战区。
然而日本战胜俄国的消息震动了清廷乃至整个中国，日本弹丸之地岛国，竟然将虎踞亚欧大陆的沙皇俄国击败，这不得不让人想到两国政体上的不同。
日本实行君主立宪，而沙皇俄国还属于专制国家，因此，不少人将日俄战事上的胜负归结为“立宪与专制之间的胜负”，因此，“立宪能战胜于专制”的思想朝廷中得到了普遍的认可。
为了增强国力，不少人向慈禧建议，可以效法日本施行宪政，慈禧接受了这样的建议。因为日本曾在明治十五年派人去欧洲各国考察学习宪政，于是，清政府于1905年派出山东布政使尚其亨、顺天府丞李胜铎、镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、闽浙总督端方等五大臣出国考察。
五大臣经过对日本及欧美等国的考察，证实了立宪的重要性和必要性，提出“宪法所以安国内、御海外、固邦基、保人民”“立宪政体，利君利民”等观点。同时，五大臣上奏慈禧，三件立宪必做之事：一是“宣示宗旨”，二是实行地方自治制度，三是立法保护和规范集会、言论和出版自由。
面对五大臣的立宪建议，慈禧让醇亲王载沣、北洋大臣袁世凯和军机处与政务处的诸位大臣一起商议。这些大臣的商议结果是提出了“推行君主立宪”的四条原则，即：一是因为人民思想尚未完全开放，君主立宪于十年之后正式实行；二是废除现在的督抚制，效法日本改革官制；三是中央官制也要以日本为模仿对象进行改革；四是将财政军事大权收归中央。这四条原则也得到慈禧和满朝文武的多数赞同。同年七月，朝廷宣布了立宪的诏书，并提出宪政先从改革官制入手，清朝开始进入预备立宪的历史时期。
1906年9月1日，清政府下诏预备“仿行宪政”，设立考察政治馆（第二年改建为宪政编查馆），作为预备立宪的办事机构，宪政编查馆在清政府的掌控下进行了一些预备立宪的活动，这让立宪派人士备受鼓舞，纷纷筹建立宪组织开展活动。
在江浙一带，实业家郑孝胥、张謇、汤寿潜等人在上海成立“预备立宪公会”，昔日的维新派人士康有为在海外将“保皇派”改名为“帝国宪政会”，梁启超和杨度在日本东京分别发起成立“政闻社”和“宪政公会”，除此之外，国内还有一些具有一定影响力的地方性立宪团体，它们纷纷行动起来，创办自己的报刊，造立宪救国的舆论声势，要求清政府开国会，建立责任内阁以及司法独立等。国内迅速产生了一股强大的请愿“速开国会”的舆论，自1907年到1910年，“请开国会”的奏折源源不断，很多立宪派人士开始进京请愿，形成了连续性大规模的全国性请愿运动。
然而，没有本质上的变革是不可能将“立宪”执行到底的，清政府虽然进行了一些预备立宪的活动，例如设立咨议局和筹建资政院，但是因为专制制度的根基并没有被触动，立宪只能是空中楼阁。虽然咨议局的权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等，但是其权力受到本省督抚的严格限制，并且它本身也仅仅是极少数有产阶级、上层统治阶级的代表的势力范围，因此清政府的咨议局并不具备资本主义制度下的地方议会的性质。而资政院也并非是资本主义制度下的国家议会，从其人员构成、议事内容和程序看，它完全受制于皇帝，几乎是没有实际权力的一个御用机构。
而清政府制定颁布“宪法大纲”、颁布《宪法重大信条十九条》的举动更是在考验立宪派的耐心。清政府在宣布预备立宪之初，并没有积极的执行步骤，而是在尽量拖延，但风起云涌的革命运动还是让清政府有所忌惮，为了拉拢立宪派，朝廷把宣布立宪的时间缩短了一年，即1908年宣布立宪以九年为期，并将公布的“宪法大纲”作为今后的制宪纲领。
大纲的主要精义有以下三点：一是君主神圣不可侵犯，二是君主独揽统治权，三是臣民的权利与义务受法律的约束和保护。这个钦定“宪法大纲”最突出的特点就是皇帝独揽大权，而人民依然没能享有什么权利，显然，清政府还在尽力维护封建专制主义，这与“君权神授”的封建专制制度相比，简直是换汤不换药。这不仅让立宪派丧失了对清廷的信心，也让人民激愤不已。
《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下诞生的，是清政府为了度过危机，而颁布的“临时抱佛脚”的“宪法”。即便是在这种情况下，《宪法重大信条十九条》中还公然规定：“大清帝国皇统万世不易、皇帝神圣不可侵犯、皇帝之权以宪法所规定者为限、宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之。”
这一系列带有严重专制色彩的规定，彻底击碎了立宪派对清政府的幻想。《宪法重大信条十九条》则因为毫无实质意义，而成为清朝政府预备立宪走向破产的见证。
武昌起义爆发之前，国内的反帝反封建斗争此起彼伏，立宪派更加急切地请求“速开国会”，并要求缩短预备期。仅在1910年一年中，就接连搞了三次“速开国会”的请愿。
在第三次请愿运动中，清政府被迫将九年的预备期缩短为五年，定于1911年先成立责任内阁，1913年召开国会。
清政府在一点点做出让步的同时，又下令遣散各地请愿代表，并禁止各地的请愿活动。这种毫无民主可言的行为更加激怒了民众，不少群众斗争发展成相当规模的武装反清运动。
资产阶级革命派武装反清起义更加壮烈，清朝统治已到了崩溃的边缘。这个时候，立宪派对清政府所抱的期望和幻想已经消失殆尽，而清政府“皇族内阁”的出台，则彻底击碎了立宪派希望在清政府统治之下实现立宪的美梦。
1911年5月，清政府按照约定公布了新订内阁官制，筹组新内阁。在新内阁的十三名成员中，有九个满族人，其中七人为皇室，汉族官僚仅有四人。这个所谓的“内阁”，完全以皇族为中心，清政府终究还是一个封建王朝的朝廷。立宪派本想通过立宪运动挽救清政府的努力，也全成了泡影，立宪运动就此宣告失败。
而清政府的最高统治者慈禧并没有看到这一幕，她撒手人世的时候，清政府还在积极地筹备着虚假的立宪活动。
