在大多数国家中，金融部门往往是银行不良资产和政府或有负债积累最为严重的领域，这主要是由于政府对金融部门或显或隐的担保所致。一些学者和机构也评估了历史上各国对金融部门进行救助所导致的财政成本。政府对金融部门的担保使其处于两难的境地：一方面，当金融系统发生危机时，政府如果坐视不管，就会造成巨大的损失，甚至影响政局的稳定和引发社会动荡；另一方面，政府如果进行救助，无形中又给下次金融危机提供了隐性担保，会导致金融部门的道德风险。
金德尔伯格（1991）就政府担保的正面作用进行了阐述，他在分析欧洲金融史上出现的历次危机后指出：历史事实证明，在处理得最为成功的历次恐慌中，几乎毫无例外地在价格跌到毁灭性水平前均有某些现金出现以缓解资产清偿。重要的是由谁负责提供这笔现金……实际上是财政部扮演了最终贷款人角色，而不是中央银行。邓子基（1990）在研究财政、银行关系时提出了综合财政的概念，也认为财政支出的压力与银行信贷的压力存在着此消彼长的关系，且财政实际上对银行具有更重要的意义。而胡祖六（1998）在考察东亚银行的不健康和脆弱性产生原因时，认为东亚政府对本国银行有形或无形的担保扭曲了银行的经营动机，导致银行的“败德行为”，使银行贸然扩张信贷，承担过度的风险，从而损害了银行体系的健康。我们通过对中国隐性担保机制的考察发现，一方面，政府担保保障了国有银行对国有企业的“输血政策”和对民间金融剩余的吸取；另一方面，也使得中国金融部门产生了大量不良资产，导致政府或有负债的积累。正如阳志勇（1999）所认为的，政府或有负债与金融风险存在一定的联系，如果忽略政府预算系统以外的负债，那么对一国金融状况的研究还远未完成。如果政府要避免突然发生金融不稳定和实现长期政策目标，那么包括政府预算外的所有的债务风险都必须考虑进去。这首先要求我们正确理解中国政府担保与国有银行不良资产之间的关系。
政府担保与国有银行不良资产的形成
对于银行不良资产及金融体系脆弱性产生的原因，很多学者已经从政府担保的角度给出了解释。例如，克拉森和克林格比尔（2000）将金融部门不良资产产生的原因归结为政府通过公共存款保险体系而为银行体系债务提供的显性担保。当金融部门出现波动时，政府为了维持人们对其的信心水平，就会承担存款保险体系以外的债务。而伯恩赛德（2002）则揭示了开放经济条件下，在存在政府担保时，银行本身的冲动使得其暴露于更大的汇率风险当中，导致银行倒闭的可能性增加和财政成本的上升。国内学者刘卫江（2002）对中国银行体系脆弱性问题的实证研究表明，在国有商业银行垄断地位背后，存在国家信用对国有银行的隐性担保，这使得人们充分信任大多数国有银行的安全性，而不会过多关注其流动性、信贷增量等市场风险指标，从而导致国有银行暴露于高风险之下而产生大量不良资产。其他学者如韩俊（2000）和黄金老（2001）等，也在分析中国金融体系的脆弱性和稳定性问题时强调了政府担保的作用。
尽管到目前为止中国还未建立起一套明确的存款保险制度，但从政府对不少金融机构经营失败的处置案例来看，都是由中央银行通过再贷款，地方政府拨出部分财政资金来对破产机构的存款进行偿付。这说明中国实际上存在着政府对存款的隐性担保。在发达国家，由于市场经济的建立已经有好几百年的历史了，因此它们建立了完善的显性存款保险体系，而中国由于刚刚从计划经济向市场经济转型，所以还没有建立起显性存款保险体系。但由于国有银行产权安排的弊端与治理结构的缺陷，政府对国有银行系统存在着隐性担保，这导致社会成本-收益和个人成本-收益关系的歧异，使国有银行产生各种严重的道德风险等机会主义行为，不良资产因此居高不下。
以上这些学者在考虑不良资产形成时，都是仅仅考虑政府与银行之间的关系，其实在中国，国有商业银行的不良资产和国有企业的债务负担是同一问题的两个方面。财政、银行与企业组成的“三位一体”的经济结构，使得我们在分析国有银行不良资产时必须站在银行与国有企业关系的角度上展开。下面我们通过一个简单的博弈树来解释国有银行是如何在政府担保下产生不良资产的。我们在进行模型分析时为简化起见，将银行与企业的支付都通过a的倍数来表示，由于这两者之间的支付假设都是按照接近于中国现实情况的逻辑关系而设定的，所以我们的分析具有一定的科学性和现实性。
（一）相关假设
在博弈的过程中，银行和企业都有各自可选择的策略。面对企业的贷款申请，银行可选择的策略有放贷或者不放贷。企业的策略是还贷或者不还贷。银企双方博弈的次序，一般来讲是企业先提出贷款申请，银行进行策略选择。如果银行同意贷款，那么企业下一步可选择还贷还是不还贷；如果银行不同意贷款，那么企业也用不着还贷，博弈过程结束。博弈双方的支付，要依双方选择的策略组合而定。
（二）基准博弈模型
在经济形势良好、企业具有盈利能力且没有政府担保的情况下，假设借贷的本金为5a，利息为a，企业从该笔贷款中获得的息后利润也为a。
博弈的第一阶段，银行可选择的行动是放贷或者不放贷，如果银行选择不放贷，虽然能保住本钱，但收益也为零。银行作为市场经济的利益主体，假设其追求自身利益的最大化目标，若银行不考虑企业道德方面的因素，相信企业信守合同，为了获得更多的收益，银行选择了给企业贷款这个行动，则博弈进入第二阶段。
博弈的第二阶段，企业在得到贷款后，经过一定的生产经营活动，取得2a的利润。它所面临的行动选择是还贷或者不还贷，企业如果要还贷的话，需要拿出一个a数量的支付给银行，自己得到一个a数量的支付。如果企业不还贷而独自占有的话，则博弈进入第三阶段。
博弈的第三阶段，银行在企业不还贷的情况下，有两种行动可以选择：要么回收，要么不回收。如果不回收，本金加利息后银行的数量支付为-6a，而企业可以从该笔贷款中得到7a数量的支付；如果回收，则需要花费一定的费用，我们不妨假设交易成本费为-0.5a，则银行回收后获得0.5a数量的支付，而企业由于交易成本、惩罚成本以及利息偿还最后获得0.3a数量的支付。
根据逆向归纳法我们可知银行放贷、企业还贷是该博弈模型的子博弈精练纳什均衡。由此可见，在不存在政府对银行体系进行担保的情况下，银行不会产生大量的不良贷款。
（三）条件博弈模型
假设存在政府担保，且企业没有盈利能力（即从该笔贷款中获得的收益为零）。我们还是假设借贷的本金为5a，利息为a，则企业从该笔贷款中获得的息后利润为-a。
博弈的第一阶段同基准博弈模型的第一阶段。
博弈的第二阶段，企业在得到贷款后，经过一定的生产经营活动，取得的利润为零。它所面临的行动选择是还贷或者不还贷，企业如果要还贷的话，需要拿出一个a数量的支付给银行，自己得到一个-a数量的支付。如果企业不还贷而独自占有的话，则博弈进入第三阶段。
博弈的第三阶段，银行在企业不还贷的情况下，如果不回收且不存在政府担保，本金加利息后银行的数量支付为-6a；但是在存在政府担保的情况下，银行得到政府担保所转移的货币收入加上企业转移给银行的租金使得银行不回收所得到的数量支付大于采取回收策略的数量支付，不妨假设银行不回收还可获得a数量的支付，而企业的数量支付为银行的本息6a。如果银行回收，则需要花费一定的费用而得到0.5a数量的支付，企业由于交易成本、惩罚成本及利息偿还而获得-1.7a的数量支付。
根据逆向归纳法，我们可知银行放贷、不回收而企业不还贷是该博弈模型的子博弈精练纳什均衡。由此可见，存在政府对银行体系担保的情况下，会导致道德风险，使得国有银行所产生的各种风险转嫁给了政府。这扭曲了银行的激励结构，导致其采取各种败德行为和消极行为，这也就是说国有银行存在严重的“软性”（Softness），即国有银行知道政府将在事后干预并解救亏损银行。国有银行的这种预期使其产生消极性，从而不去花费成本对企业贷款进行追缴，出现“对拯救的投机”（Gambling for Resurrection）。国有银行从这种消极决策好的方面获益，但并不承担坏方面的后果，导致银行产生道德风险，加剧了国有银行体系的脆弱性，从而在银行系统中产生大量的不良资产，造成政府或有负债的积累。
政府对国有银行实行广泛的隐性或显性担保时，还使得金融市场中的经济主体容易产生过度投资、过度消费及放松监督等道德风险行为。克鲁格曼（Krugman，1998）认为，在政府对金融机构的隐性担保之下，银行体系的投资不是建立在理性的预期回报率基础之上，而是一种盲目乐观的机会主义行为。在过度投资中缺乏对项目的有效筛选，导致融资项目质量下降，投资风险提高，产生不良资产的概率上升，银行体系中的不良资产就会大量积聚，金融体系中便会出现严重的不稳定性和脆弱性。与此同时，政府的隐性担保还造成了存款人行为的扭曲。由于中国的银行业信息披露严重不透明，一般存款人很难了解银行的实际经营状况和风险暴露情况。出于对政府的良好预期，存款人（不论大额还是小额）在选择银行时并不是以银行经营的好坏，而是以银行在政府中的地位为标准。存款人的这种行为进一步强化了不公平的竞争环境，使经营效益较差的国有银行在国家信用保护下始终有垄断收益，而其他商业银行为了得到更大的市场份额，不惜以高息招揽存款，从而加大了其经营风险。
政府对国有银行提供担保的原因
（一）国有产权在经营管理上的风险和预算软约束
由于国有商业银行、国有企业与国家财政在产权归属上三位一体“都属于中央政府”，而中央政府并没有建立有效的、权力与约束相对称的且与市场经济相适应的国有产权经营管理体制，所以国有产权在经营管理上呈现出风险的软约束。国有企业承担着巨大的社会性负担如解决就业、社会保障等，并且向政府缴纳大量的税金，使得国有企业因政策性负担过重而出现亏损。面对政策性负担所造成的国有企业亏损，政府要想获得民众特别是国有企业员工对转轨行为的最大程度的支持，就必须对国有企业进行卡尔多式制度补偿或赎买型的垄断性银行体系，并通过贷款配额、低于市场出清利率及政策性贷款等方式为国有企业提供制度补贴。公有产权隐含的政府担保，一方面使国有企业和国有银行之间的金融交易契约蜕变成为特殊的保险契约，从而内生了国有企业对国有银行的信用风险；另一方面，使银行通过政策性呆账贷款来实现商业性呆账的公共化，内生出国有银行对政府的信用风险。政府既是国有银行又是国有企业所有者的制度安排，是产生国有银行信用风险及不良贷款的制度根源。
在存在政府担保的框架下，国有企业的财政预算软约束转变为银行的信贷软约束，而利率的非市场化所带来的金融租金也使得国有企业竞相争夺国有银行贷款这笔廉价的资源。在这种情况下，企业借款项目的优劣和可行性反而成为次要的因素。这也是为什么国有企业贷款需求的低利率弹性与利润率的高利率弹性并存的原因。同时，既然政府将国有企业的政策性负担转嫁给了国有银行从而造成国有银行的政策性负担，那么国有银行的政策性负担又要转嫁给谁呢？国有银行的公有产权只能使其转嫁给国家财政。而国家财政作为最后的“兜底”所形成的隐性契约担保又使得国有银行发生道德风险的可能性加大，从而再次加重了不良资产的积累。正如海茵斯和卡拉贾德（Heytens and Karacadag，2001）所指出的：国有企业与金融部门之间的密切联系和中期的财政挑战代表了当前中国政府面临的核心问题。国有企业恶劣的经营绩效加重了国有商业银行的不良贷款负担，由此产生的或有负债严重威胁着中国中期的财政可持续性。
（二）国有银行的“破产刚性”
由于银行倒闭的巨大经济和政治成本，使得国有银行表现出了很强的“破产刚性”特征，也就是经济学文献中所说的“太大而不能倒闭”（Too Big to Fail）。这必然会迫使政府在银行发生危机前对其实施救助，力避银行危机的发生。政府对银行部门或明或暗的担保，一方面为国有银行和国有企业创造了大量租金，使得经济转型期内国有经济部门的预算软约束甚至得以强化，这也成为中国银行体系具有内生脆弱性的根源；另一方面，特殊利益集团的巨大既得利益又使得政府的隐性担保机制不断自我强化，表现出很强的“路径依赖”也使得或有隐性负债在国有银行体系中大量积累，同时也丧失了对国有银行体系进行战略重构的最佳时机。
金融危机中的政策选择与财政成本
政府对金融部门的隐性担保还体现在政府对危机中的银行所采取的政策措施上。在亚洲金融危机爆发一年后的1998年，中国政府决定面向四大国有银行发行2700亿元人民币的特别国债，专门用于增加这四家国有银行的资本充足率。在紧随其后的1999年，中国政府又决定成立四家资产管理公司来专门处置四大国有银行和国家开发银行的不良资产问题。这些都是政府对金融部门隐性担保显性化所采取的措施。我们把这些政策措施根据发生在危机之前还是之后又分为事前措施和事后措施，而不同的政策措施导致的危机发生的财政成本不同。
霍诺汉（Honohan，1999）首先分析了事前对金融危机未来所致财政成本进行估计所具有的重要性，当然这种估计要受到政府所掌握信息的约束。具体来讲，一方面受到金融部门资产负债规模和构成的影响；另一方面还要受核算数据的精确性及金融部门所面对风险的制约。霍诺汉区分了金融部门已经明确造成的损失和近期风险造成的潜在损失，并认为虽然对金融部门危机进行有计划的准备可能会导致金融部门的道德风险，但政府如果不采取措施可能会造成更大的恐慌。他进而给出了“或有准备”（Contingency Planning）的三个目标：第一是要保护中小储户，降低危机对储户信心和支付系统的负面影响；第二是要最小化财政成本，通过减少道德风险和限制银行损失向财政的转移来实现；第三是尽可能对税收和其他支出起到“平滑”（Smoothing）作用，以降低社会福利损失。
其后，霍诺汉和科琳蒂比尔（2000）又分析了金融危机发生后，政府政策选择对财政成本的影响。他们在研究中发现，财政成本总是系统性地和一整套银行危机的管理战略密切相关，主要由政策变量构成的解释变量序列可以解释不同国家财政成本差异的60%～80%。他们分别总结了政府在对银行救助时所采取的一系列政策工具，包括无限制的存款担保（Unlimited Deposit Guarantee）、无底线的流动性支持（Open-ended Liquidity Support）、反复注资（Repeated Recapitalization）、对债务人的救助（Debtor Bail-out）和监管中的“展期”（Regulatory Forbearance）政策，它们是影响财政成本大小的最显著的政策变量。样本数据的回归结果表明，如果发生银行危机的国家没有采取上述五种救助政策，这些国家的平均财政成本将只占到GDP的1%，这个数值是实际财政成本的1/10；反过来，如果一国政府使用了所有上述五种政策工具，其财政成本将会高达GDP的60%。所以伊思特利（1999）把政府在银行体系危机中实施的“展期”政策视为财政机会主义的一种表现形式。其认为：延缓解决处置金融危机中接受了显性或隐性担保的问题银行是一种推迟政府支出的手段。但这种推迟关闭银行和注销贷款损失的方法却为银行继续产生不良贷款提供了激励，这将加大政府未来的银行救助成本。
政府对金融部门的隐性担保：东南亚国家的例证
政府的隐性担保政策使得东南亚国家的政府、银行和企业形成了紧密的联系，“裙带资本主义”现象严重。在马来西亚，一些重要的政府官员一手参与政府决策，一手又经营本党派的企业或自己的企业。在泰国，银行和财务证券公司两类主要金融机构与政界有着密切的关系和政治往来，并且许多政界高层人物本身就是一些财务证券公司的股东。在印度尼西亚，一些商人因为与总统苏哈托的个人关系，获得了政府颁发的特许经营权，从而垄断了印度尼西亚许多行业，并且苏哈托的子女也拥有和控制着印度尼西亚的许多行业（魏陆，2003：57）。政府、银行和企业之间的密切关系，一方面推动了东南亚地区的经济增长，因为这种关系有利于三者之间的信息交流和相互信任，政府也可以动用社会资源进行大规模的投资，以投资来促进经济的增长，这也是东南亚国家高速增长的主要源泉（克鲁格曼，1998）；但另一方面，这种紧密关系也要为东南亚危机负责。政府、银行与企业之间虽然没有明确以契约形式存在着担保，但是三者之间的这种紧密关系，使得部分企业和银行能够获得政府的特别对待，这使得这些企业和银行享受着政府事实上的隐性担保。正是由于这种隐性担保使得它们很容易以较低的利率从国际市场上借入资金，而放款人也愿意贷款给它们。而一旦这些企业和银行出现了问题，由于其在国家经济中所具有的重要地位和与政府的密切关系，政府往往不会坐视不管。
在这种发展模式下，由于政府的隐性担保，私人部门的扩张性投资推动了经济的高速增长，但也削弱了企业进行技术创新和提高生产效率的积极性。克鲁格曼（1998）认为，仅靠投入增加而不是依靠全要素生产率（TFP）提高来带动的经济增长将是难以持续的，最终竞争力的削弱将给经济带来不利的影响。当国内公司遭遇到不利的生产冲击产生亏损时，如果国外债权人愿意向其进一步提供贷款，则国内公司的生产可以继续；如果国外债权人不愿意继续向其提供贷款，并且对原有贷款也不愿意延期时——即当国内公司发生了金融危机时，就不得不请求政府援助。
