尽管经济全球化潮流推动了农产品自由贸易的阔步前行，而且农产品自由贸易存在不容置疑的贸易利益，但是，即使是积极倡导市场经济和自由贸易的发达国家，它们还是热衷于对农产品对外贸易进行一定程度的干预与调节，农产品对外贸易保护仍然是各国对外贸易政策旋律的重要音符。为什么要对农产品对外贸易实施特殊保护？农产品对外贸易保护政策会产生怎样的经济效果？农产品对外贸易保护水平应该怎样进行测量？本章将回答这些问题。本章的分析和阐述将成为理解下文关于各国选择具体农产品对外贸易保护政策的理论基础。
经济学理论令人信服地论证了自由贸易能够引导资源进行最优配置，并且能够使一个国家的经济福利达到最大化水平。某些研究也证明，单边的和双边的削减关税可以获得巨大的福利效应（Corden，1974）。然而，各国对外贸易政策的现实却与这些理论大相径庭。关税措施和其他多种贸易保护政策几乎盛行于大多数时期的大多数国家，而且当今世界上持续存在着一种不断强化的贸易保护主义的趋势。我们可以从自由贸易理论与保护贸易理论的演进中理解这种现实与趋势。
一、自由贸易理论
历史上，自由贸易理论观点最早出现于18世纪50-70年代的法国重农学派。重农学派认为，只有自由竞争才符合“自然秩序”，而一切垄断、限制和政府干预都是违反“自然秩序”的。因此，重农学派竭力反对重商主义保护关税的政策主张，积极倡导自由贸易政策（魁奈，1767）。然而，真正使这种观点成为理论体系的，却是英国古典经济学派的亚当，斯密和大卫·李嘉图。在亚当·斯密（1776）和大卫·李嘉图（1817）看来，劳动生产率的绝对差别或相对差别是各国生产同一产品时存在价格差异的根本原因，这种价格差及其生产者对较高价格的追求是国际贸易发生的原因和动力；每个国家专门生产自己有优势的产品并根据自己对产品的需要进行交换是国际分工的模式；各国通过国际贸易都能够获得实际收入水平的提高则是国际贸易的结果。这些是早期的自由贸易理论的主要观点和内容。这一理论的基本前提是：市场是完全竞争的；生产要素可以在国家内部自由流动；在国家间不能流动；机会成本固定不变；一国的生产资料在本国范围内得到充分利用。
从19世纪开始，大卫·李嘉图提出的以劳动生产率相对优势为基础的比较优势理论在西方国际贸易理论中占据了主导地位，并成为西方经济发达国家对外贸易的理论基础和政策依据。该理论在20世纪初又得到了一定的修正和发展。瑞典经济学家赫克歇尔（Heckscher，1919）提出了“区域贸易”理论来补充比较优势理论。他的学生俄林（Ohlin，1933）发展并完善了Heckscher的学说，提出了“要素禀赋理论”。该理论认为，现实生产中投入的生产要素不只是劳动一种，投入两种生产要素是生产的基本条件。在各国生产同一产品的技术水平相同的情况下，产品价格差别来自成本差别，这种成本差别来自于生产过程中所使用的生产要素的价格差别，而生产要素的价格差别则决定于该国各种生产要素的相对丰缺程度。由于各种产品生产的要素密集度不同，一国在生产密集使用本国充裕要素的产品时，成本就较低，而生产密集使用本国稀缺要素的产品时，成本就比较高，这就形成了各国生产和交换产品的价格优势，从而形成国际分工和国际贸易。它的政策含义是：一国应该根据要素禀赋条件进行国际分工和专业化生产，实行自由贸易，出口本国充裕资源密集型产品，进口本国稀缺资源密集型产品，这样的自由贸易会使国内福利水平提高并使得全世界的产出达到更高水平。这一理论从比较接近现实的国家要素禀赋和生产要素密集度的角度来说明国际贸易的原因、模式和结果，突破了比较优势理论说单纯从劳动生产率差异的角度解释国际贸易的局限。它得到了很多专家学者的认同，并一度盛行于世。然而，20世纪50年代，里昂惕夫（Leontief，1954）在其一篇具有广泛影响的文章中提出了与Heckscher-Ohlin结论相反的现象，即美国作为一个公认的资本充裕国家，其出口产品的资本劳动比却小于进口产品的资本劳动比。这个“Leontief Paradox”激励了许多经济学家对比较利益的根源进行更为深入的研究，代表性的理论有：要素非同质论（Leontief，1956）、熟练劳动说（Keesing，1966）、需求偏好论（Houthakker，1957）、贸易壁垒说（Baldwin，1971）、要素密集度逆转说（Michaely，1964）等。
20世纪70年代后期，随着国际贸易的迅速发展和结构变化，在Heckscher-Ohlin体系中徘徊多年的国际贸易理论又活跃起来，一部分经济学家开始意识到传统贸易理论假设的局限性，试图放松原有假设，用新的方法来研究新的贸易结构与贸易政策。新国际贸易理论有三个重要创新：首先，新国际贸易理论引入了产业组织理论，把贸易理论从完全竞争模式的束缚下摆脱出来；其次，新国际贸易理论设法使贸易理论从“2×2×2”的模型假定中解脱出来，即摆脱了沉淀于迎合要素禀赋理论但疏于考虑其他可选情形的理论与建模形式；再次，新国际贸易理论突破了人为地区分纯技术的外部经济与货币的外部经济的做法，这种区分曾使外部经济在经验上看起来是不可能把握的，甚至是值得怀疑的。这些创新旨在解释新的国际贸易现象。但他们的解释仍然不能完全令人满意。例如，赫尔普曼、克鲁格曼（Helpman、Krugman，1985）等人提出的“规模经济贸易学说”，该理论认为规模经济是竞争优势的重要源泉，但是什么国家的什么公司会获得这些优势，该理论认为至少在一定限度内这是历史因素、偶发事件和过去政策的产物，这种解释显然无法令人满意；技术差距论（Posner，1961）认为国家间技术水平的差距是导致国际贸易发生的根本原因，但它未能解释技术差距为什么会出现，什么国家会获得技术领先的优势；产品生命周期说（Vernon，1966）把比较优势动态化，认为比较优势能够在产品的不同生命阶段在不同的国家间进行转移，但是该理论未能够解答为什么一些国家的某些产品在国内市场很小或发展缓慢的情况下仍然能够成为世界领先者？面对以上这些问题，波特（Porter，2002）提出了新的理论范式，即国际竞争优势理论，他认为，一个国家的产业能否在国际市场上具有竞争力，取决于该国的国家竞争优势，而它是由四个基本要素——要素条件；需求条件；相关与辅助产业的状况；企业战略、结构和竞争行为以及两个辅助因素——政府行为和偶发事件相互作用共同决定的。Porter认为，政府在保持产业竞争优势方面的作用天生就是从属性的，仅在那些决定国家优势基本因素已经存在的产业中，政府政策才能够保持有效。他注意到政府政策可以加速或增加获得竞争优势的可能性，但在没有其他有利条件的情况下，政府缺乏这种力量。
二、保护贸易理论
重商主义可以称得上是保护贸易理论的鼻祖，它产生和发展于欧洲资本原始积累时期。以托马斯·孟为代表的重商主义者们认为对外贸易是获得财富的真正源泉，只要在对外贸易中多卖少买，就可以给国家带来财富，因此，主张政府必须为限制进口而设置关税保护，同时对本国产品进行补贴，以鼓励出口（托马斯·孟，1644）。重商主义者没有能够正确理解财富的形态，这使得他们的研究具有不可避免的局限性。重商主义之后，最富盛誉的保护贸易理论是“保护幼稚产业论”，这一理论从流行开始就在很大程度上影响了以后的贸易实践，特别是后起国家的贸易实践。该学派杰出的代表人物德国学者弗里德里希·李斯特（1841）修正了传统自由贸易理论中贸易各国经济都处于相似发展水平的假定，认为贸易政策的选择必须考虑到他们各自特有的利益和情况。他提出的历史发展阶段论认为，各个国家在不同的历史时期，应该采取不同的对外贸易政策，在农工业时期，实施贸易保护政策可以更好地促进本国民族产业的发展。
在20世纪20-30年代里，保护贸易政策甚至被理论学者们奉为经济建设中无所不能的灵丹妙药，在保护贸易的具体措施选择上，他们除了强调传统的关税壁垒外，对进口配额和其他非关税壁垒也给予了广泛的认同。在20世纪70年代，各国政府推波助澜，纷纷规定了全球配额、国别配额、闸门价格、“自愿”出口限制等多种非关税壁垒。与此相对应，这段时期的国际贸易理论主流从严格意义上来说并非自由贸易理论，如布罗克和马吉（Brock＆Magee，1978）、鲍德温（Baldwin，1982）等主张贸易政策的自由倾向或保护倾向的选择应视具体国情而论，并深入分析了国际贸易活动对各个社会集团（厂商、消费者等）所产生的不同的经济效应。
20世纪80年代以来，国际保护贸易理论经历了一场嬗变，发达国家一再允诺推动贸易自由化进程，但在理论上又认可用不断翻新的保护贸易政策措施来继续实施贸易保护。从本质上而言，这时流行的是一种打着自由贸易旗号的新保护贸易主义，其中影响比较广泛、具有代表性的理论主要有：
（一）管理贸易论
美国学者巴格威尔和斯泰戈（Bagwell＆Staiger，1990）指出，管理贸易是指政府在贸易、投资领域的直接介入并加强控制，从而更好地“管理”本国经济与国际经济。此外，迪克（Dick，1996）曾经对管理贸易作出了更为直截了当的解释，认为管理贸易就是一种“受政府政策控制、指导和约束的贸易”。管理贸易论者主张各国在对外贸易政策制定时应该充分考虑他国的反应和动向，强调国际间多边或双边贸易协调的必要性，同时主张将本国的利益追求作为贸易管理的基本出发点，这就赋予一国政府通过贸易立法等方式对本国贸易进行保护的合法权力。
（二）战略贸易论
战略贸易论倾向于通过战略关税、政府补贴、优惠税收、非关税壁垒等战略性贸易政策体系，来改善市场运行结果，实现非竞争条件下本国福利最大化，主张对本国的战略产业部门或国际竞争激烈的产业部门提供产品生产和出口的补贴（Krugman，1986）。美国学者布兰德和斯潘瑟（Brander＆Spencer，1985）还建立了一个具有相当说服力的夺取外国出口商垄断利润的关税政策模型。
（三）公平贸易论
随着一批新兴工业化国家和地区在20世纪60年代的崛起，以及它们的某些产业对发达国家产业发展构成的竞争压力，发达国家的政策制订者开始主张在发达国家与发展中国家之间开展所谓的“公平贸易”，要求发展中国家必须以市场的对等开放来获得发达国家市场的开放，藉此为自己的保护贸易行为寻找新的借口。为此，他们拟定了两项判断标准来裁决贸易活动的公平性：一是“基于规则”标准，即以国际公认贸易规则为前提；二是“基于结果”标准，即以一国政府对本国贸易活动的经济效应的主观判断为依据（Wittkopf and Christopher，2003）。
（四）绿色保护主义
20世纪80年代中后期以来，在可持续发展的生态平衡观得到进一步弘扬的氛围下，西方学者进而提出了“绿色保护主义”，以保护生态平衡、保护环境为名，主张对那些凡是可能对环境与健康带来危害的商品和服务加以限制和制裁，这为更加隐蔽的贸易保护寻求到了一定的合理性。当前，发达国家出现了形形色色的环保立法，国际社会各种双边或多边环保协议越来越多，这些都影响到了商品的国际间流动，对自由贸易的开展形成了很大的障碍。尤其是对于污染产业采用替代技术力量较为薄弱的广大发展中国家而言，它们一方面承受着发达国家污染产业国际间转移的伤害，另一方面又在商品出口方面经受着发达国家肆意推行以自己的环保标准为基础的绿色保护主义的阻碍。
“冷战”结束后，贸易问题已经成为西方国家发展战略与国际关系的重点，它们一方面呼吁自由贸易，另一方面却又基于自身经济利益的需要不断进行保护贸易理论和具体实践的创新，在名义上“合理”的理论框架下以更加隐蔽的方式扩大其保护范围，提高其保护程度。
对外贸易政策是一国经济利益与政治利益相融合的产物，是国家利益在对外交往中的具体体现，反映客观经济规律的贸易理论并不能够直接决定包含各种综合因素在内的贸易政策。发达国家虽然力主自由贸易，崇尚自由贸易理论，其实他们只是把自由贸易作为一种口号，使本国的优势产品能更好地占领市场，使本国利益最大化。因此，贸易政策的选择只是一种价值判断，实用性和灵活性才是制定对外贸易政策的基本原则。
具体到农产品对外贸易政策的制定，是依据自由贸易理论还是保护贸易理论，是保护还是自由放任？回答好这个问题至少应当考虑两个方面的问题，一是充分考虑当前国内农产品对外贸易及农业发展的实际情况，做出有利于主要利益集团的决定；二是充分考虑国际经济变化趋势，结合本国实际，做出有利于国家经济长远发展的决定。当然，最终决定肯定会参考有关自由贸易理论和保护贸易理论，尤其是保护贸易理论。长期实践证明，保护贸易理论对农产品对外贸易政策具有越来越明显的指导作用。
三、农产品对外贸易保护的外部规模经济解释
农产品对外贸易是畅通农业生产、加快农民增收的重要途径。有关制定农产品对外贸易保护政策的具体理论有：农业贡献论（张培刚，1945）、农产品比较优势下降论（速水佑次郎，拉坦，1968）、农业多功能论等。其中，农业贡献论认为：农业是国民经济的基础，农业对经济发展具有产品贡献、要素贡献、市场贡献和外汇贡献，由此判断农业的基础作用是不可替代的，农业发展过程中政府对农产品对外贸易给予适当保护是不可或缺的。速水佑次郎、弗农·拉坦等人认为农业部门和工业部门之间，劳动者的生产率和收入有很大差别；在现代化过程中，农业缺乏比较利益，农业自身的资源不断向外部流失，而农业外部资源更难进入农业领域，农业发展必然会趋向停滞衰落。因此，农业生产者收入下降，从事农业积极性降低。但是没有农业的稳定发展，工业化进程就会失去最根本的基础。因此，工业化进程中的各国在工业发展到一定程度之后必须实施一定的农产品对外贸易保护政策。另外，安德森和速水佑次郎（Anderson＆Hayami，1986）等学者基于公共选择理论提出了农产品对外贸易保护的观点，认为随着收入增长，消费者和工业家对低价食品的政治需求压力不断减轻，农业份额的不断下降，政府实施农产品对外贸易保护的政治成本不断降低，农民对这种政策的要求不断提高，政府制定农产品对外贸易保护政策的可能性越大。他们还从集体行动的特点出发，揭示了富裕国家农民可以获得较高水平保护的理由。20世纪80年代末90年代初，日本最先在其“稻米文化”中引入了农业多功能性的概念。之后，农业多功能性概念多次出现在WTO、联合国等的重要文献中，并成为当前各国实施农产品对外贸易保护的重要理由之一。
笔者在本书中提供了一个新的分析视角——外部规模经济，认为培育和发挥农业的外部规模经济，既可以降低农产品的生产成本，提高竞争力，还可以提高社会的整体福利水平。
（一）外部规模经济和国际竞争力
规模经济一直是国际贸易保护理论的基础。然而，由于中国人多地少的资源禀赋状况，人们普遍认为中国农产品生产很难获得规模经济。因此，人们也很少从规模经济的角度来论证中国农产品对外贸易保护的必要性及合理性。其实不然，既使是在中国单个农户经营规模普遍偏小的情况下，我们仍然可以获得一种基于农业整体产业水平上的规模经济，即外部规模经济。
外部规模经济（external economy）通常被定义为：“单个厂商从同产业内其它厂商的扩大中获得的生产率提高和成本下降。”一般而言，厂商不必为获得外部规模经济而支付费用。外部规模经济可以分为技术外部规模经济（technological external economy）和货币外部规模经济（pecuniary external economy）。技术外部规模经济是厂商从同一产业或相关产业中其它厂商的技术外溢（spill-overs）和从干中学（learning-by-doing）中获得技术和知识，从而带来生产效率的提高和成本下降。货币外部规模经济是厂商从同一产业或相关产业中其它厂商的聚集中获得的市场规模效应，包括从这些产业的集中和扩展中便捷、廉价、可靠地获得原材料、中间品、技术工人和专业化服务等，从而导致效率提高和成本下降。具体到农业产业，其生产规模的扩大，农产品提供商同样可以获得以上两种外部规模经济：
1.技术外部规模经济 技术是现代农业重要的生产要素。在生产力水平极低的农业社会里，传统生产要素尤其是自然条件（如土地、气候、水文、地理位置等）对农产品的国际竞争力起着重要作用，如古代中国“丝绸之路”的产生就是最好的例证。但随着经济的发展和生产力水平的提高，农业生产率的提高主要来自具有现代意义的新生产要素投入的增加（郭熙保，1995），这时，对农业国际竞争力起着决定性作用的因素就是现代农业生产要素，这主要包括农业技术、人力资本、农业生产管理等。这些现代生产要素不是自然生成的，农户们可以依靠持续地追加投资来创造。除此之外，农户们可以通过扩大农业产业的生产规模来增加现代生产要素。这主要源于技术外部规模经济。在一个较大规模的农业产业中，任何一个农户或者是农业企业所创造出来的现代生产要素，必然会或多或少的以非正式的信息交流、干中学、劳动力流动、农民的模仿和反向设计等形式惠及其它农户和农业企业。而且，聚集在一起的农户之间的竞争会加剧技术的创造和外溢，这有助于整个产业技术水平的提高，对于农民收入普遍低下、根本无力进行研发投资的中国，尤其具有重要的现实意义。
2.货币外部规模经济 农业产业是以动植物生产为中心的产前、产中、产后三个领域全部内容的总和。传统的农业生产往往仅仅停留在产中一个环节，但是，现代农业竞争力的提高需要有产前、产后环节的密切配合。有竞争力的投入要素供给（如种子的培育、化肥、农业机械等）可以为农业生产提供及时的、高质量的原材料和各种服务；而发达的产后服务（如农产品的运输、储存、加工、销售等）可以带来“提升效应”，直接拉动农业生产的发展。产前和产后环节的发育程度取决于产中环节生产规模的大小。当规模较小时，市场无法产生足够的需求，其发育程度肯定有限。当规模较大时，市场需求足够大，专业化的产前产后服务的供应商就会产生，农户们就有可能便捷、廉价、可靠的得到他们所提供的产品和服务，这就是农业产业的货币外部规模经济，它的实现最终可以有效地提高农产品的国际竞争力。这一点，我们可以从荷兰花卉生产得到实证。荷兰花卉在世界上久负盛名，是荷兰农业的主导产业。荷兰生产的花卉在国际市场上具有很强竞争力的一个重要原因就是有着发达的、完善的、专业化的花卉培养、生产、分级、保鲜、运输和销售等一系列的供应商队伍。
事实上，随着某个农业产业在某个地域生产达到一定的规模后，与之相关技术外部规模经济和货币外部规模经济又会为新农户的加入和集中提供便利，同时能够有效地节约农产品的生产成本并提高它的竞争力。当某种农产品的竞争力提高到一定的水平但国内市场又有限时，该农产品就会成为出口产品。出口市场的开辟又会进一步扩大外部规模经济效应，并强化该国在国际专业化分工中生产并出口这种农产品的地位。这也是为什么某些国家在某些农产品市场上长期占有国际竞争优势的重要原因之一。这种外部规模经济对国际竞争力的影响我们可以借助来做进一步的分析：
假设，A、B两个国家生产同一种农产品的平均成本曲线分别为AC。A和。 AC。B，世界市场的需求水平由D线表示，A、B两国的生产能力足以保证满足世界市场的需求。又假设，A国率先生产该农产品，并充分获得了该产业的外部规模经济，使其生产的平均成本由C。A0降低到了P。1.如果这时B国执行自由贸易政策，缺乏对该产业的适当保护，那么它几乎不可能进入该产业，因为该国生产的初始成本为C。B0，高于P1，尽管B国生产这种产品的潜在生产成本更低。这样，A国就可能不断地扩大生产，不断地获得外部规模经济，不断地排挤B国进入该行业的生产，于是就形成了A国一直拥有这种产品的国际竞争力并出口这种农产品的贸易模式。
（二）外部规模经济与福利效应
对于具有外部规模经济特征的农业产业来说，市场需求的扩大和出口机会的增加无疑会扩大农户乃至整个农业产业的生产规模，而生产规模的扩大又会扩大外部规模经济效应，进而促进该产业的发展，形成一个良性的经济循环，并带来整体经济福利水平的增加。但是，对那些本国虽有潜在优势但目前生产规模偏小的农业产业而言。
中的AC曲线反映了某农业产业的外部规模经济，它向右下方倾斜说明该产业随着规模的扩大，产品生产的平均成本也就越低，外部规模经济效果越明显。S1曲线是初始时该产业中单个农户（或者是农业企业）对市场价格变化反应程度的总和，各个农户都在既定的产业生产水平上经营，面对的市场需求曲线是D1.A点代表初始的均衡状态，对应的均衡价格和均衡产量分别为：P。1 Q。1.为了说明参与国际贸易的意义，我们假设开辟了新的出口市场，市场需求扩大，导致需求曲线由D。1移至D。2.那么，每个农户都以增加产量来应对扩大的市场需求，如果每个农户都独立行动并只对自己本身发生作用，新的均衡点应该是B点。然而，新增加的产量导致整个产业规模的扩大，外部规模经济发生，农户之间有了更多的接触和交流，降低了整个产业的平均成本，这意味着产业的供给曲线向右平行移动，经济在C点，而不是B点达到新的均衡。这时，产量更大，价格更低。比较A、C两个均衡点，我们可以初步判断：一个具有外部规模经济特征的农业产业的贸易扩张给国内有关各方带来的福利影响。就农户而言，他们作为生产者，会因产业规模的扩大而降低生产的平均成本，并以较低的价格P。2出售更多的（Q。2）产品，只要该种农产品的价格需求弹性大于1，农户的收入就会增加，农户可以从收入增加中获得更高的福利水平。就消费者而言，他们可以以较低的价格P。2来购买更多数量的同一种农产品，消费者会从节约开支中改善福利状况。
农业产业的外部规模经济虽然客观存在，但究竟是哪一个国家会获得这种经济，还取决于一定的历史机遇（如：独特的气候条件）或者政府的适当干预。政府可以采取一定的措施来扶持本国特定的农业产业的发展，使其生产优先达到一定的规模。否则，即使该国可能具有生产这种农产品的潜在比较优势，也可能因为它国已经捷足先登而永远无法使之显性化。在这种情况下，一国积极参与农产品的国际贸易，并不一定带来福利的改善，而更可能是整体福利水平的下降。
A国某农业产业的平均成本（由AC。A曲线表示）高于B国同一产业的平均成本（由。 AC。B曲线表示），但是，由于A国最先进入这一产业，并已经达到Q。1的生产规模，可以以P。1的价格水平满足世界市场的需求（世界市场的需求状况用DW表示）。这时，如果B国的生产规模小于Q。0，自由贸易会使该国此农业产业无法生存（因为此时B国的生产成本高于自由贸易时的国际价格）。相反，如果B国禁止这种产品的贸易，实施自给自足的保护性贸易政策，逐步扩大生产规模以满足国内市场需求（国内需求状况用Dh表示），那么，国内的均衡点将为B点。这时所决定的均衡价格P。2低于自由贸易时的均衡价格。这样，国内生产者非但不会被排挤出市场，而且可以逐步降低生产成本，最终有实力参与国际竞争。国内的消费者也可以获得因价格下降所带来的剩余增加。
从以上的分析我们知道：对于外部规模经济效果明显的农业产业，扩大其产品的出口可以提高社会整体福利水平。然而，对那些有着潜在比较利益但生产没有达到一定规模的农业产业，允许国外产品大量输入，必然会使本国福利水平下降。因此，政府极有必要立足于外部规模经济，对农产品对外贸易实施战略性保护，从而最大可能的提高社会福利，增加农民收入。
四、制定农产品对外贸易保护政策的政治视角
如果仅仅用上面的纯粹的经济学理论解释现实中的农产品对外贸易保护现象，这显然是不够充分的。农产品对外贸易保护政策作为一种政治产物，政治因素就必须考虑进来。
（一）农产品本身的特殊性决定了农民在国内的政治地位
第一，农产品供给、需求缺乏弹性（Houck，1991）。农产品的这种特征使得如果在需求有某种程度增加或者供给稍有不足时，价格就会较大幅度地上涨，这种价格上涨，诱使农民扩大生产，结果形成农产品过剩。这又会导致农产品价格大幅度下降，从而迫使农民减少生产，结果又出现农产品短缺，继而又会带来以后的价格上涨。这样周期循环下去，不断扩大，使得农业生产与农民收入波动很大。更为严重的是，农产品市场的蛛网波动，还会通过产业链波及国民经济其他产业，引起整个国民经济剧烈波动。
第二、农产品是解决温饱、维持生命的主要能量来源，是一种重要的战略物资，是国家安全的基础。因此，各国都把农产品特别是粮食自给和粮食安全作为重要的政治任务。例如，第二次世界大战时期粮食供给危机的教训，使欧盟痛下决心自己解决粮食问题，实施了共同农业政策（Common Agriculture Policy，CAP）。
第三，农业劳动力资源的不可储藏性和农业劳动力的职业特性使农业劳动力的转移无论是从空间上还是从技术上都比较困难。
因此，保证农业的稳定发展，使农民得到相对稳定的收入和就业机会，是世界各国政府必须首先要考虑的问题。特别是农产品价格剧烈波动容易引起国内经济的动荡，危机整个社会的稳定，政府必须对农产品对外贸易实施一定程度的保护。
（二）农业生产者的国内政治地位影响农产品对外贸易政策的选择
各国在选择对外贸易政策时，既要按国家利益决策，又要考虑市场效率问题，因此，政府既有实施保护贸易的冲动，又有追求自由贸易的渴望。这时，政府便会通过集团对等谈判的方式来决定对外贸易政策。哪些集团拥有更大的政策影响力，最终的政策就会偏向于保护哪个集团的利益。
具体到农产品对外贸易政策的选择，与之相关的至少可以划分为两个利益集团，一是作为进口竞争部门的农产品生产者，另一个是农产品的消费者。一般而言，作为进口竞争部门的农产品生产者（常被称为保护贸易集团）会反对自由贸易。他们经常会有强烈的政治倾向，他们非常清楚地知道削减关税极有可能对他们造成损失——降低产出和就业水平，因此，在政治谈判中他们会自动地聚为一团，千方百计地为自己争得利益，强调农产品对外贸易保护可以提高国内产出、就业和利润率。团结一致的政治集团更加容易取得游说的成功，特别是当这个利益集团容易沟通和交换意见，并有足够的激励时。农产品自由贸易政策最大的获益集团是农产品消费者利益集团（常被称为自由贸易集团）。可是，自由贸易集团对贸易政策的影响一般很小。这是因为构成自由贸易集团的一般都是雇员或工人，他们的收入来源比较单一（经常来自工作的工厂），而他们的开支却花费在许多不同的商品上，其中一些并不直接受到关税的影响。结果是这些工人更多地注意他们在生产方面的地位，而这个地位经常得益于进口保护政策。相反，他们对于自己作为消费者这个地位却并不十分关心，而且要验证关税所引起的消费者福利损失是相当困难的。如果削减关税，尤其是在通货膨胀的条件下，很难预见各种产品的价格会达到什么样的水平。关税机会成本的“不可见性”和间接性很难激励起消费者集团在政治上为削减关税而努力奋斗。
一个典型的案例就是美国食糖进口配额政策。据统计，由于进口配额政策的实行，美国市场的食糖价格比国际市场高出40%多，生产者从中得益10.66亿美元，消费者剩余损失16.46亿美元，美国的净福利损失为5.8亿美元。美国的食糖工业工人只有大约12000人，将进口配额带来的收入分摊到每个食糖生产者身上为每年约9万美元，因此不难理解为什么美国的食糖生产者会极力赞成进口配额政策。然而，将消费者损失平均到每个消费者，年平均损失却只有6美元，因此对单个消费者来说，他（或她）并没有动力去反对美国食糖贸易保护政策（Bhagwati，1965）。是否实行食糖进口配额，对生产者和消费者两个集团来说谈判动力相差悬殊，政治影响力也就可想而知。
（三）执政机会最大化原则最终决定现实中的农产品对外贸易政策
一项政策出台，总会得到一些集团的支持，受到另一些集团的反对。这种对政策的支持或反对反映在政治过程中，就是前者以投支持票的形式支持该政治家继续在位，构成该项政策的政治收益；后者以投反对票的形式反对该政治家继续在位，构成该项政策的政治成本。因此贸易政策的决策者与实施者——政治家们最终会根据收益最大化原则或损失最小化原则，即尽可能使自己在位的时间更长，最终选择具体的贸易政策。例如，2002年是美国中期选举年，对下一次总统选举将产生影响，两党竞争异常激烈的地区是中西部和南部几个重要的农业州。为了赢得更多的农业人口选票，美国政府终于出台了“为美国农民提供真正保护”的新农业法案。
