针对汉初以来一直未能解决的货币混乱状态，桑弘羊经过观察分析，认为关键在于：一、货币的面值同实际重量不一致，对人们作伪产生了极大的诱惑力，所以，私铸钱的很多。二、铸钱权不统一。允许地方铸钱，他们往往营私舞弊，钱中掺假，钱币轻重、厚薄、成分不一致，好钱劣钱并行，造成货币混乱。
元鼎四年（公元前113年），桑弘羊向汉武帝提出了币制改革措施。办法是：将铸钱权集中于中央，由中央政府统一铸造货币和发行。地方郡国一律销毁以前的各种旧钱，熔成铜块上交中央，中央设立铜官掌握铸币的原料来源。中央统一铸造面值同实际重量相一致、质量好的新货币——五铢钱。国家规定不是新造的五铢钱一律不得流通、使用。至此，中央垄断了铸币权。
新币五铢钱，具体由掌管上林苑的水衡都尉负责铸造，审查成色和一般技术工作。由于新的货币是由上林三官合力铸造的，所以又称“上林钱”或“三官钱”。三官钱制作技术较高，质量较好，币面所记重量同法定实际重量一致，又吸收了旧五铢钱防止私铸者盗铸的合理做法，是一种很成功的货币。私铸盗伪已很不易，工本太高，基本上无利可图，只有少数技术非常高的能工巧匠才能伪造，国家又严厉惩罚伪造者，所以市面上流通的假币就越来越少了。五铢钱将其他各种钱币从流通中排挤出去，结束了钱币市场的混乱状态。为了供给铸钱原料，切断盗伪者原料来源，国家还垄断了铜的冶炼，在出铜的地方设铜官，指挥刑徒、兵士和民工开山采铜，每年出动将近十万人。又在民间收集旧铜，垄断铸币原料，这是桑弘羊实行币制改革能够成功的关键。
桑弘羊在被任命为大农丞的元鼎二年（公元前115年）创设了均输法。
均输法的具体方法是：在各郡国设均输官，由中央领导。地方郡国把应该缴纳的贡品连同运输贡品的费用，按照当地价格，折合成等值的当地出产的产品，就地缴给均输官。除极少数作为贡品上缴京师以外，其他产品则由均输官将它们运往需要这些物资的其他地区出售，这样可以减少各郡国将贡品长途运往京城、因远近不同造成的运费不均问题，所以称这项政策为“均输”。均输法实际上就是官营商业，是将贡物和其他产品商品化，用官商来代替和排斥私商。国家允许均输官用告缗得来的钱物作为底本去做买卖。
桑弘羊还进一步完善均输法并将其推广到全国。在大农属下设专门管理均输事业的均输令、丞，同时，还向地方派出中央专使——大农部丞数十人分赴各地方。大农部丞虽然也负责综理盐铁官营事业，但其主要任务是在全国各地广泛培养均输官，并使他们直接受大农部丞领导。通过广设均输官的办法，中央政府将主要物资批发贩运的经营权集中在自己手中，除了排斥富商大贾外，还禁绝了其他不合理的经商的行为，改变了均输法创设之初地方机构纷纷经商，各自作主，相互竞争，哄抬物价，扰乱市场的混乱局面，加强了中央对财经的控制。中央财政实力得到加强，有利于经济的统一和稳定。
均输法全面推行后，设置的均输官遍布全国，大凡有土特产贩运出境的地方都设立有均输官，有的地方还以该地所产土特产品名称来命名均输官。蜀郡严道盛产木材就称为木官；九江多水产，设湖官；辽东多畜产，设牧师官等。
西汉政府通过分布在各地的大农部丞和直接受其领导的均输官，在全国建立起一个庞大的官营商业网，垄断了天下货物的销售，将商品流通的主要渠道掌握在中央手中，将商业利润从富商大贾手中夺了过来，对于削弱富商大贾的势力起了关键作用。在这个官营商业网中，由于中央政府实行高度集中的垂直领导，使得中央政府的财政经济实力迅速膨胀，对解决财政危机起了立竿见影的作用。
在全面加强和推广盐铁官营、均输事业的同时，桑弘羊还创立了平准法。所谓平准法就是在大农属下设平准令、丞，在京师长安设平准官，建立平准机构。全国各地向京师运来的贡物，由均输官收购运往京师。大农诸官掌握的物资，官营手工业生产的器物，都由平准官设立的专门的仓库来统一贮藏，按照需要有计划地统调使用。此外，工官还制造了大批车船和器具作为运输工具，供平准官使用。
平准法的实际操作是：在京师长安，当市场上的某种商品价格上涨时，平准官就下令以较低价格抛售；反之，价格下降时，就收买贮存，以此来稳定、平抑物价，所以叫平准。平准法用平抑物价来控制商品的交换和买卖，将市场始终控制和垄断在中央手中，抑制商贾哄抬物价牟取暴利。
平准机构设于京师，贱买贵卖以平抑物价，从购销差价中得到利润，是坐商性质；均输法在全国的广泛推广，调剂地区间物资供求，利润极大，是行商性质。均输、平准和盐铁一起构成了一个体系完整、机构庞大、领导统一的官营商业体系。
这个庞大的商业体系的建立，为汉武帝政府带来了无尽的财富。关东运往京师的粮食一年达到六百万石，太仓、甘泉国家仓库毕满，边郡仓库也有了余粮。各地均输官一年输往京师的布帛有五百万匹。这些巨额的财富支持了汉武帝开边拓地的事业，并且起到了缓和社会矛盾，防止社会危机产生的作用。
