宣德时期第三个重要的国内发展是重新组织财政和特别，在长江下游诸如苏州和松江等府采取救济措施。如前所述，这些府负担着很不公平的税赋。有意在这个地区征收惩罚性税赋的洪武帝后来已下令进行减免；但甚至晚至洪武二十六年（1393年），苏州的份额依然高达281万担，几乎是全国田赋总数的1/10。松江的地只有苏州的1/4，但田赋几乎为后者的一半，占田赋收入的4.14%。成祖在位时，平均每年的田赋收入提高约10%，以满足迁都北京及历次对外征战、海外远航的巨额支出需要。史籍没有记载苏、松新的田赋份额，但可以合理假定，它们的份额也相应地提高了。这些沉重的税赋要求引起了巨额欠税和债务，从而导致大量人口出逃和农民的贫困，特别是在永乐晚期自然灾害袭击这一区域时更是如此。
明宣宗即位后，面对“赋税过重，江南尤甚”的局面，下令派广西布政使周干巡视苏松等地。在向宣宗递交的调查报告里，周干指出：“在江苏等地，人们流离失所，向老人询问才得知是由于人们贫困所导致的。因为赋税太高，百姓苦不堪言，上交赋税之后自家一无所有，便会挨饿受苦，想逃都不知逃向何地。”明宣宗深受触动，为确保朝廷财政收入，巩固国家赋役基础，宣德四年下诏对官田改科减征，“官用粮，一斗至四斗减两成，四斗至一石，减三成，以下往后推算不等。”七年再次下令：“自宣德七年始，将官田税赋再减。”并于宣德五年派“才力重臣”周忱到江南督理税赋。
周忱（1381～1453年），子恂如，江西吉水人，永乐二年进士，任过二十年刑部郎官。户部尚书夏原吉十分赏识他，宣德五年，由大学士杨荣推荐，以工部右侍郎巡抚江南。周忱上任伊始，便“召父老问逋税故”，“深入民间与父老乡亲交谈接触，询问民间的疾苦”。他在调查研究的基础上，以苏松两府为前沿，以贯彻宣宗减轻官田科则诏谕为前奏，逐步将自己的改革愿望在江南地区实施。
周忱将粮长制的弊端克服，将田赋漕运方式改良，逐渐形成完善各种规章制度，即税粮征收、贮藏、运输中的各种规章制度。粮长制的改革主要包括：第一，针对田赋征收过程中粮长私造大样斗斛掊克百姓的状况，周忱“请敕工部颁铁斛下诸县准式，革粮长之大入小出者”。第二，简化粮长领、缴勘合手续。“旧例，粮长正副三人，以七月赴南京户部领勘合，既毕，复赍送部，往返资费皆科敛充之。（周）忱制止设正副各一人，循环赴领，讫事，有司类收上之，部、民大大方便了”。第三，鉴于各县收粮无屯局，粮长即家贮之，周忱设立水次仓制度，“令诸县于水次置屯，屯设粮头、屯户各一人，名辖收。至六七万石以上始立粮长一人管理，名总收。民持帖赴屯，官为监纳，粮长但奉期会而已”。第四，严格税粮运输管理，设《拨运文簿》登记支拨起运的数目，设《纲运文簿》列出运输的开销数目，以用于核查、禁止运输途中粮长自盗或挥霍行为的发生。税粮漕运方式的改革主要是用这样的运输方式代替原来农民各自运输的方式，即由民船运至淮安或瓜州交兑官军、由官军接运至通州的兑运，百姓适当地承担官军运输中的损耗：运到淮安，交兑者按每石正粮加耗米五斗于民运，到瓜州，交兑者以每石加耗五斗五升于民运。粮长制的改革使官仓能最大限度的收入百姓所纳税粮，保证了国家税收的完整。漕运方式的改变减轻了纳税人的负担，有利于生产的恢复和发展。
济农仓的设立，使周忱建构出地方政府可以自主支配的地方基金体系。由于得到了明宣宗和英宗的信任，“委任益专”，允许其方便行事，致使周忱手中的自主权加大，最大限度地施展自己的才干。宣德七年（1432年），江南丰稔，“诏令诸县以官钞平籴备振贷，苏州遂得米二十九万石”。同年，周忱在江南实施京俸就支法，即以苏、松、常三府支领代替原在南京支俸的北京军官。原先苏松百姓转输南京每石正粮所加六斗耗米除一斗用于支付船价外，其余五斗即可节余，民出甚少而官俸常足。在此基础上设立的济农仓，使地方政府在不增加对百姓赋役征敛的基础上，既能保证封建朝廷的赋税收入，又能弥补地方公务、救济、公益事业等费用及里甲支费缺乏，使官民双方余利。济农仓的设立为田赋改革的发展铺平了道路。
加耗均征即平米的推广实施是周忱改革成功的一个重要支柱，它以宣德八年（1433年），周忱奏行《加耗折征例》为标志。户无论大小，田无论官民，“每正粮，收平米一石七斗，候起运日酌量支拨，次年余多，则令加六征收，又次年益多，则令加五为止”。但也有论田加耗，“于轻额民田，每亩加耗一斗有奇，以通融官田之亏欠”。平米法的推行，使“豪户不肯加耗”的历史与税粮负担时重时轻的局面结束了。耗米的均征，尽管在一定程度上百姓的税粮负担加重了，但是也保证了国家田赋收入，地方官员的公务性支出也绰绰有余，这样对百姓的额外勒索被大大减轻，故百姓非常情愿地予以接受。
周忱改革真正触及到官田科则的措施是到正统以后的田赋折征。宣德中，周忱曾经奏准检重额官田、极贫下户税粮，准折纳征银，每两当米四石，解京充俸。这是田赋折征的前奏，规模也不大。及正统以后，伴随商品货币经济的发展，金花银征收面积日益拓展，使周忱的改革以田赋折纳的方式向减轻官田重赋的目标迈出实质性的一步。他奏准的内容是，允许苏松等府的部分税粮可以纳金花银和布匹折税，金花银一两折合应纳米四石，锦布一匹准折税米一石。令每亩税课“七斗至四斗则纳金花银、官布、轻赍折色；二斗、一斗则纳白粮糙米、重等本色”。因为只有官田每亩税额在四斗以上，虽然因赋折征往往低于市场米麦价格，但是通常，与折纳数额的减少或缴纳上供杂派的减少相联系，而且还能使田赋运输之痛苦大大减轻，所以耕种官田的农民的负担大为减轻。由于田赋征收方式的改变，使官、民田税户负担逐渐达到平均并向前推进了一步，金花银逐渐成为调节平衡官民田土赋税负担的重要手段。另外，周忱还改变马草征收方法。明初马草依田粮派征，马草由江南地区运经两京，沿途过江涉海，十分艰难，劳费不赀，致使当地百姓负担沉重。周忱奏请输往北京的马草每束折钱三分征收，输南京的则就地买草，大大减轻了税户负担。
所谓改革其实是一个扬弃过程，它必须面对诸方面的压力。宣德六年，周忱奏请皇帝要求将松江府古额官家的田地，按照百姓田地起科，户部尚书胡淡以“变乱成法，沽名要誉”作为理由，请求对周忱予以惩办。正统七年奸豪尹宗礼遇到困难，指责周忱不当多征耗米。九年户科给事中李素以“不遵成规，妄意变更，专擅征科，掊多益寡”为借口弹劾周忱，在此情况下，周忱被迫中断了平米法和济农仓制度。但是由于“两税复逋，民无所赖，咸称不便”，明政府不得不惩办攻击者并“举行前法如故”。这种情形之下，周忱不得不小心翼翼、谨慎行事，尽管如此，改革仍然步履蹒跚、阻力重重。济农仓的设立，虽然扩大了地方政府的财政自主权，但这与大一统的专制集权水火不容。平米法的推广，抑制了豪绅地主拒不纳耗的法外特权，触及了地主势力的切身利益。土木之变以后，明景帝即位，由于他对前朝重臣的猜忌，使周忱在政治上失去了靠山。景泰元年，溧阳县豪民彭守学发动攻讦，指责周忱多征耗米，“假公花销，任其所为，不可胜计”。户部奏准监察御史李鉴等人前去稽查，并追还多收耗米。五月，礼科给事中金达借此机会，上书弹劾周忱。在上下夹击和重重压力之下，周忱被迫辞官。
周忱下台之后，改革依然在进行。这是由当时的历史条件决定的。明中叶之后，地方上不交赋税的情况很严重，人口大量逃亡，国家财政日趋紧张，这样一来，明政府被迫改革赋税制度。周忱的改革正是为保证中央田赋收入所采取的补救性对策。所以，“忱既被劾，帝命李敏替代也，敕无轻易忱法”。此后，苏松地区继续沿着周忱的改革思路进行减轻官田重赋的改革。
周忱在他的治地推行了至少5项重要的财政改革措施，因而受到称赞：
1.征粮的衡量单位的标准化。这个措施防止税吏欺骗和多收粮食。
2.每个县设粮仓以贮藏地方行政官员监督下征收的税粮。这样就能防止粮长在自己的私宅内囤积粮食。
3.对官田和私田的税粮采用一种称之为平米法的附加税。这项附加税用于运输溯运河而上直达京师的粮食，附加税的一切结余都储存起来用作紧急储备。百姓可在运河河畔的方便地点缴纳税粮，另外缴纳一种特定的附加税，作为士兵们然后把粮食用船运至目的地的报偿。这样就能解除那些需要自己运输的人的负担。
4.在这些府的每个县设济农仓。它将储藏地方官在丰年通过平籴法收集的余粮，以便在自然灾害或歉收时分发。
5.设立以“金花银”或棉布缴纳税粮的制度，其特定的折换率定期调整。这个制度对平民和官府都大为方便，还直接刺激了南方各府货币经济和纺织业的发展。
朝廷批准了其中的大部分建议，但它们的贯彻常常受到户部和地方行政官员的阻挠。直到宣德八年（1433年），周忱和况钟关于不折不扣地给苏州减税的要求才得到皇帝的批准，减免数相当于以前份额的1/4以上。对其他的府也相应地进行减税，但周忱的其他大部分建议却被户部成功地否定了。
可是，周忱的改革在他死后仍在进行。他的其他计划在英宗登基后被采用。还有一些计划后来给张居正（1525年—1582年）在长江下游诸省的财政改革提供了样板。记录表明，宣德时田赋年平均收入下降到30182233担，比洪熙时少8%，比永乐时少5%。在正统时，此数又进一步降低了10至15%，在以后明朝各代皇帝统治下，年平均征收的税粮始终在2500万至2800万担之间。
要解释这些数字不是一件简单的事，因为我们没有关于耕地面积和纳税户实际数的可靠材料；此外，也不存在分项目列出的国家收支数。的确，明代不存在国家“预算”。但是一般来说，在宣德时农民似乎从全面的减税中得到了益处，而国家由于大量减少支出，也能够经得住收入的减少。但在以后几代统治时期，情况有了变化。由于直线上升的行政和军事支出，政府被迫加征附加税以补充税收的不足。这些附加税转过来造成了严重的新财政问题，这些问题使16世纪晚期张居正主持下的一条鞭法改革势在必行。
周忱的改革对明朝产生了深远的影响。他的改革在实践中既保证了国家赋税的正常征派，使总体的财政收入不减，同时又在一定程度上实现了百姓徭役的均平。实际上，明中叶基本上是沿着周忱的思路进行地方到中央，由局部到全国的赋役制度改革，从而也使周忱的思想更加完善化与制度化。
