周公制礼作乐，几乎对周人的一举一动都制定了详尽的规则，对违背这些规则的人也制定了严酷的惩罚措施。以此来维护社会的秩序。与此同时，周公还十分注重社会教化。他治民虽然用刑，但更注重用教，主张先教而后刑，认为对百姓应该经常进行训导、告诫、教诲，而不只是一味地处罚。这正是他“敬德保民”思想的体现。
周公“敬德保民”思想是在吸收了殷商灭亡教训的基础上产生的。商朝曾经统治了很长时间，应该算是承天受命了，为何却被偏远的小小的周国灭了呢？这不得不引起了周公等统治者的震动和思考。
原来，商朝建国600多年来，上自商王，下自奴隶，都十分迷信天命。尤其是商王，自认为是最接近上天的人，上天是他们的祖先，他们的祖先有至高无上的权威，管理着人间的一切，自然，商王的统治地位就是神圣不可侵犯的了。这就是人们常说的神权统治。
照这种理论推论下去，毫无疑问，祖先是应该保护自己的子孙千秋万代地统治下去的。所以，商王常常自恃有天命护佑，干了许多坏事也不以为过。尤其是到了商朝最后一个国王商纣王的时候，更是为所欲为，干尽了坏事。
而此时，远在西方的周却在修明德政，积蓄力量，做好了灭商的准备。眼看亡国在即，纣王却毫无所知，依旧昏天黑地饮酒作乐。
由此可见，纣王根本没有把人民、把民心的向背放在眼里，只是一味地迷信上天的护佑。不幸的是，上天并没有护佑这个残暴成性、不可救药的“后代”，商朝的统治在周朝的进攻和奴隶起义的打击下迅速瓦解了。
原来的属国臣子周成了统治者，原来的统治者却成了阶下囚，成了被统治者。难道发生了这么大的变化还可以专信上天的保佑吗？由此看来，上天并不是永远保护殷人的统治的。周公由此开始怀疑天命，提出了“天命无常”，认为天命不可无限地依赖。
周公看到极度迷信天命的殷人，因为失德无道，致使民心背离而导致亡国，由此他产生了重人事轻天命的思想萌芽。
他联想到西周的命运，颇有见地地说，如今我周室虽已受命于天，而国家基业将会怎样呢？可能会有两种前途，两种命运，即“休”或“不祥”。既然周已受命于天，而又可能有不祥，说明周公已接受了殷纣迷信天命而失德亡国的教训，反映了周公对天命的怀疑。
周公不但对天命提出怀疑，还认为迷信天命是十分危险的。他一再警告周王室的统治者们，“天不可信”“天命无常”，天命不可无限地依赖。
既然天命不可无限地依赖，那么要使国运久长还要依靠什么呢？周公在总结殷商统治灭亡的教训的基础上，经过长期地实践和思考，提出了“敬德保民”的主张。
周公认为殷商在统治了600多年以后，政权之所以得而复失，正是由于他们不恭敬修德的缘故。为此，他郑重提出：敬德的程度决定着天命的得失，决定着国运的兴亡。
周公强调敬德，也与西周建国之初的形势有关。殷人被打败以后，并没有甘心作顺民，他们的反抗行动一直没有停止。这使周公感到刚刚建立的新政权，仍有得而复失的危险。面对着严峻的形势，周公告诫统治者们不要沉溺于胜利的欢乐之中，要充分认识到社稷的巩固仍是很艰难的事业。那么，应该怎么办呢？周公在采取各种政治、经济、军事措施的同时，大力提倡敬德，尤其是要求统治者要加强德的修养。周公认为周人只有发扬文王之德，周室天下才能延续巩固。
敬德的思想是西周有别于夏、商的重要标志之一，这与周公的提倡是分不开的。郭沫若经过金文和甲骨文的考释，指出了商周之际这一思想的变迁。
郭沫若指出，在卜辞和殷人的一些铭器中都没有发现“德”这个字，而在周代的铭器中，如成王和康王时的铭器中明白地有“德”字出现。这说明在西周以后，敬德思想在社会生活中占据了很重要的地位，这与周公的大力提倡敬德很有关系。
不过，德字在周以前的金甲文中虽不多见，但并非德的观念是由周公首创的。在《国语·晋语四》里，就记载了司空季子这个人曾追忆五帝时期“德”的观念，他说：“异姓（性）则异德，异德则异类。”
这说明远古时期人们将德看作是人民的生性，是氏族集体所共有的。氏族不同，生性不同，德也就不同。
后来“德”和“性”两个字连用，成为“德性”一词，也表明德被视为生性，是先天的禀赋。德的这种观念，在历史上延长了很长时间。到了殷商时期，“天性”之德开始变为“神性”之德；到了周公时，开始对德的内涵作出重大的损益。周公所论及的德，大都是针对人来说，而不是“天”或“神”。他认为德的形成在于人为，在于后天的努力和教育。
在天与德的关系上，周公重德；在天与民的关系上，他重民。据说周公帮助武王伐纣的时候，出兵三天曾遭遇到“五灾”，当时武王的弟弟霍叔感到十分恐惧，认为是天降灾异，天意不让进兵伐纣，否则，就会受到上天的惩罚。而周公却不以为然，他无所畏惧地说，纣王剖了王子比干的心，囚禁了正直的箕子，而让飞廉、恶来这些奸人当政，还有什么不可以征讨的呢？于是大军又继续前进。结果到牧野以后，一举获胜。这说明周公不为当时盛传的迷信思想所迷惑，确信正义之师必将战胜无德之君。
周公虽然怀疑天命，强调敬德，但是，作为统治阶级内部重要的一员，他仍然要尊崇天命。他宣布说：“周朝是受上天的命令代替商朝统治的。”
同是一个天，为什么以前让殷人受命为王，现在却又让周人受命为王呢？周公是这样解释的，他说：“这不是因为我小小的周国敢于取代商朝的王命，而是因为上天不保佑商朝了。”他又进一步解释说：“天究竟保佑谁，那要看民心的向背。”也就是说，人民向着谁，老天就让谁受命为王。为什么呢？周公说：“因为天是为民求生的，只有那些得到人民拥护的人，才能享有天命。”比如商朝遭到人民的反对，那就表明上天要抛弃他们了，周朝统治者受到人民的拥护，那就表明他们可以享受天命了。
周公既然把民心看作是天命的代表，就把争取民心看作是国运兴旺的重要手段。如何争取民心，那就要求统治者要修德。修德的一个重要目的就是要“保民”。
中华民族是富有民主精神的，在商朝就有了重民思想的萌芽。周公又将重民思想进一步发展，提出了“保民”的主张。他曾亲眼看到了殷商因失去民心而导致灭亡的经过，感觉到了民情的重要；殷人阵前倒戈和社会生产的发展也使他进一步看到了人民的力量。他清醒地认识到民情不可侮，指出统治者必须重视民情的向背。
周公还进一步提出了以民为鉴的政治主张，他说，古人曾经说过，人不要以水为鉴，而要以民为鉴。现在殷商因失去民而失去了政权，我们怎么可以不从中吸取教训，及时地安抚百姓呢？
周公的“保民”和“以民为鉴”的思想，在中国历史上具有深远的影响，后来孔子关于君臣关系的“载舟覆舟”的说法，孟子的“民贵君轻”的说法，以及荀子的“立君为民”的说法，都是周公保民和以民为鉴思想的继承和发展。
周公提出的“敬德保民”的主张，实际上并不是说要代表人民的利益，顺从人民的意愿替人民做事情，而是从统治阶级的利益出发，要统治者不要只顾自己享乐，要注意一下人民的疾苦，给小民一些恩惠，不要过分地剥削和压迫他们，不要激起他们的反抗，以此来缓和阶级矛盾。这样，“天命”就可以长保，天下就可以不出乱子，统治就可以稳固了。
周公提出的“敬德保民”的主张，实际上是要周朝统治者加强自身的“道德”修养，以提高治理国家和统治人民的本领。
周公一方面怀疑天命，强调要“敬德保民”，一方面又尊崇天，认为周王是受天命的天子，这看起来是互相矛盾的，其实不然。他怀疑天的那些话，是针对周朝统治阶级内部来说的，目的是让他们不要迷信天命，而要依靠自己的“德政”，勤勉从政，关心人民的疾苦，受到人民的拥护，才能使国家稳定和发展。而尊崇天的那些话，是针对广大的被统治者来说的，目的是让他们相信周朝的国君是真命天子，是受上天护佑的，要人民老老实实服从统治，不要反抗，这是通过宗教迷信来愚弄人民，控制束缚人民的思想。
周公把敬天的思想加以改造和发展，把“天”同“德”联系起来，一方面利用“天”作为愚弄人民的工具，另一方面强调“德”来巩固周朝的统治。
不过，周公的“敬德保民”的思想及其天道观是有进步意义的，它具有重人事、轻神事，重道德修养的鲜明特点，客观上起到了缓和矛盾、促进稳定的作用，对生产力的发展以及人民生活和地位的提高都有一定的作用。
周公既然已经充分地认识到了“敬德保民”的重要性，就努力地把“敬德保民”的思想运用到实践中去。其中，注重社会教化是“敬德保民”思想的重要体现。
古代的社会教化，是指统治者对整个社会，主要是对广大民众进行的“训俗”活动。周公认为，要想使国家长治久安，获取民心，光是制定一些礼仪刑罚是不行的，还要对百姓经常进行训导、告诫、教诲，使他们自觉地遵从礼制，少犯错误，防患于未然，这才是保民爱民的体现。
周公实施的社会教化大致有两个方面，一方面是政治伦理道德的宣传，另一方面是与生产劳动有关的“劝课农桑”等活动。
周公十分注重政治伦理道德的社会教化活动。首先，他不遗余力地向人们宣扬贵贱不可逾越的宗法等级观念，要人们“明君臣之义”，“明长幼之序”，严格地区分贵贱尊卑，以防止小民犯上作乱，维护等级制度。
