从殷商灭亡及三监之乱中，周公深切地感到，必须建立一整套朝廷制度，使长幼有序，尊卑有礼，这样，才能使周朝长治久安。于是，他在总结前人经验教训的基础上，结合国家的实际情况，在摄政的第六年（前1019年）开始制礼作乐。
周公“制礼作乐”史有明文，乃是不争的事实。《左传》载鲁宗室季文子之言云：
先君周公制《周礼》曰：“则以观德，德以处事，事以度功，功以食民。”作《誓命》曰：“毁则为贼，掩贼为藏，窃贼为盗，盗器为奸。”
《礼记》亦云：
武王崩，成王幼，周公践天子之位以治天下，六年朝诸侯于明堂，制礼作乐，颁度量而天下大服。
尽管史籍的记载只是寥寥数语，看上去似乎“制礼作乐”是一件很简单的事情，而实际上我们可以想见，这肯定是一项十分艰难、十分浩大的工程，因为它涉及一个国家政治体制的根本性变革。那么所谓“礼”“乐”究竟有哪些内容呢？
从广义上来看，“礼”主要包括三个方面：一是官制。《史记·周本纪》中关于“制礼作乐”的史实是这样记载的：
既绌殷命，袭淮夷，归在丰，作《周官》。兴正礼乐，度制于是改，而民和睦，颂声兴。
《鲁周公世家》则说：
成王在丰，天下已安，周之官政末次序，于是周公作《周官》，官别其宜。作《立政》，以便百姓。百姓悦。
这里的《立政》乃是《尚书》篇目，今古文皆有，肯定是先秦旧籍，其中也包含了许多周代官制内容。《周官》则是梅赜《伪古文尚书》篇目，所记与今传《周礼》多不合，古人对此颇为疑惑，然只能曲为之解。自清初阎百诗考定《伪古文尚书》之后，这个问题才算解决了——司马迁所言之《周官》并非指《尚书》的篇目，而是指《周礼》而言。这部书以前称为《周官》，到刘歆之后方称为《周礼》。当然，今存之《周礼》未必就与周公所作《周礼》完全一致，在千百年的传承中很可能会有增删改窜。但是今存《周礼》保存了当时周公对于官制的基本构想应该是毋庸置疑的。不管《周礼》记载的官制是如何庞杂细微，就西周官制的核心而言无疑是宗法制与世卿世禄之制——这是保证贵族阶层形成并居于统治地位的最重要的制度，也是各种礼仪规范产生的基础。下面，我们就一起来看看周公在《周礼》中对官制都有哪些规定。
《周礼》规定的第一个官僚系统是天官系统，天官系统共有六十三职官，其中大宰（即冢宰）既是天官之长，又是六官之首，周公的职务就是大宰。天官系统的官，按《叙官》的说法，属于“治官”，即治理国政之官，然其实际职掌却十分复杂而琐细，可以称得上治官的，有大宰、小宰、宰夫、大府、内府、外府、司会、司书、职内、职岁、职币十一官。其他诸官的职掌大体上可分为以下几类。第一类是掌饮食的官，其中又分几类：一是负责烹煮制作食物者，膳夫、庖人、内饔、外饔、亨人、腊人、醯人七职皆是；二是负责捕获兽类或鱼鳖等以供膳食者，有兽人、渔人、鳖人三职，三是负责进献食物者，有笾人和醢人；四是负责酒浆者，有酒正、酒人、浆人三职；还有专门为王调配饮食的古医，掌盐的盐人，掌供巾幂以覆盖饮食的幂人，掌供冰以冷藏食物的凌人等，皆可归属于掌饮食类的官。这一类的官除了为王、王后和太子的饮食服务外，还负责供给宾客、祭祀以及丧事等所需饮食。第二类是掌服装的官，其中有掌王皮裘的司裘，为王后缝制衣服的缝人，掌王后、九嫔和内外命妇首服（头上装饰物）的追师，为王、王后掌鞋的屦人等。第三类是医官，有医师、疾医、疡医、兽医等职。第四类是掌寝舍的官，其中有负责为宫寝清除污秽的宫人，有为王外出设官舍、帷帐等的掌舍、幕人掌次等。第五类是宫官，有宫正、宫伯、内宰、内小臣、阍人、寺人、内竖七职。第六类是妇官，其中有服侍王并协助王后行礼事的九嫔、世妇、女御，而为王后掌祭祀和礼事的女祝、女史，亦可附于此类。第七类是掌妇功的官，有典妇功、典丝、典真三职。另外还有为王掌借田的甸师，为王掌收藏的玉府，掌皮革的掌皮，掌染丝帛的染人，掌大丧为王招魂的夏采五职，旨可自成一类。从本篇职义可以看出，作为天官之长、六官之首的大宰的职权是何等重大，他既“掌建邦之六典”，以作为天、地、春、夏、秋、冬六个系统官吏的典则，佐王治理天下邦国，又掌理王国的“八法”“八则”“八柄”“八统”“九职”“九赋”“九式”“九贡”九两“等等。然其属官，除前列第一类诸官（其中又主要是小宰）协助他施行部分职掌外，其他各类职官的职事皆甚细微，几乎与天官作为”治官的职掌无涉，而尤以服务生活和宫内事务的职官为多，占了天官系统职官的绝大部分，因此颇为后世学者所讥。
《周礼》中是这样描述大宰的：
大宰的职责是掌管制定和颁行王国的“六典”，以辅佐天子治理天下各国。所谓六典，第一是治典，用来统治天下各国，治理百官，管理百姓；第二是教典，用来安定天下各国，教训百官，驯顺百姓；第三是礼典，用来协和天下各国，统驭百官，敦睦百姓；第四是政典，用来平服天下各国，使百官恪尽职守，百姓的赋税公平合理；第五是刑典，用来禁止天下各国的犯上作乱，惩罚恶吏，纠察百姓；第六是事典，用来富强天下各国，使百官都能建功立业，百姓都能安居乐业。
用“八法”来管理官府：第一是官属，借以使治理王邦的机构、人员齐备；第二是官职，借以使各个官府职责明确；第三是官联，借以使有关官府联合起来，协力完成国家大事；第四是官常，借以使各个官府做好本职工作；第五是官成，借以使上级了解下级的工作；第六是官法，借以使百官知所遵循，不可乱来；第七是官刑，借以督察百官，使之尽心王事；第八是官计，借以考核百官，从而做出该赏该罚的决断。
用“八则”来治理都鄙：第一是祭祀，借以控制其所供奉的神祇的尊卑多少；第二是法则，借以控制其所设官吏是否僭上逾等；第三是废置，借以控制其对所设官吏的随意升降任免；第四是禄位，借以控制其对有道德、有学问者的随意任用；第五是赋贡，借以控制其财政税收；第六是礼俗，借以控制其对民众的不良影响；第七是刑赏，借以控制其擅自作威作福；第八是田役，借以控制其对民众的随意征调役使。
以“八柄”辅佐天子驾驭群臣：第一是爵位，借以使得到爵位者知道是谁使他变得尊贵；第二是俸禄，借以使得到俸禄者知道是谁使他变得富有；第三是赐予，借以使得到赐予者知道是谁使他受到宠幸；第四是提拔使用，借以使得到提拔者知道如何砥砺品行；第五是赦其死罪，借以使得到赦免者知道是谁使他活了下来；第六是抄没家产，借以使被抄家者知道是谁使他一贫如洗；第七是削职为民，借以使被削职者知道是谁使他得罪；第八是处以死刑，借以使被处死者知道是谁使他大祸临头。
以“八统”辅佐天子管理臣民：第一是亲近九族；第二是敬重故旧；第三是举荐有善行的人；第四是任用多才多艺的人；第五是奖励有功的人；第六是尊敬有声望、有地位的人；第七是察举勤劳的小吏；第八是礼貌接待来朝的诸侯。
用九种职业来任使天下百姓：第一是三农，让他们生产各种谷物；第二是园圃，让他们培育各种瓜果蔬菜；第三是虞衡，让他们开发山林川泽的资源；第四是薮牧，让他们养育繁殖鸟兽；第五是百工，让他们对珍珠、象牙、玉料、石料、木料、金属、兽革、鸟羽进行加工并制成成品；第六是商贾，让他们繁荣市场和流通货物；第七是妇女，让她们缫丝绩麻，织造布帛；第八是臣妾，让他们采集野生草木的果实；第九是闲民，没有固定的职业，到处流动，给人家打工。
通过征收九种土地税来筹措经费：第一是王城之内的土地税；第二是四郊之内的土地税；第三是邦甸之内的土地税；第四是家削之内的土地税；第五是邦县之内的土地税；第六是邦都之内的土地税；第七是由司关、司市负责征收的赋税；第八是山林川泽的土地税；第九是官府每年结余的经费。
用九种使用经费的法规来平衡和节制财政支出：第一是祭祀使用经费的法规；第二是接待宾客使用经费的法规；第三是办理丧事和荒年赈灾使用经费的法规；第四是置备天子的饮食、衣服、仪仗使用经费的法规；第五是各种工匠制造器物使用经费的法规；第六是置备聘问所用礼品使用经费的法规；第七是饲养牛马所需草料使用经费的法规；第八是天子给臣下分发俸禄和惯例性赐予使用经费的法规；第九是天子随心所欲地赏赐使用经费的法规。
用九种纳贡方法使各诸侯国向天子进献物品：第一是让他们进献祭祀所需的物品；第二是让他们进献接待宾客所需的物品；第三是让他们进献宗庙所需的礼器；第四是让他们进献聘问时所需的馈赠物品；第五是让他们进献各种木材；第六是让他们进献金玉龟贝之类的物品；第七是让他们进献缝制礼服所需的布料；第八是让他们进献有玩赏价值的物品；第九是让他们进献本地特产。
用九种协调两方关系的方法来使天下万民互相联系：第一是有地之君，以其拥有土地而得到当地民众的拥护；第二是官长，以其尊贵的地位而得到部下的敬重；第三是传道的教师，以其贤德而得到弟子的爱戴；第四是授业的先生，以其才能而得到学生的爱戴；第五是族长，以其能够团结敦睦族人而得到族人的敬爱；第六是主人，以其能够为客人提供便利而得到客人的感激；第七是各级官吏，以其良好政绩而得到百姓爱戴；第八是朋友，以其信誉而得到对方的信任；第九是负责管理山林川泽的人，以其能够让百姓开发利用其资源而得到百姓的赞许。
每年的正月初一，开始向普天之下的臣民宣布治典，其方法是把写有治典的木板悬挂到王宫大门的双阙之上，让万民观看，十天以后再把它收藏起来。此后就在畿外的邦国实施治典，为此目的而任命管辖一州的州长，设立统治一国的国君，设立辅佐国君理事的三卿，设立协助三卿理事的五大夫，设置协助五大夫理事的众上士，配备辅佐众上士理事的府、史；又在畿内的都鄙实施八则，为此目的而设立每个采邑的君长，设立辅佐君长的两卿，设立协助两卿理事的五大夫，设立协助五大夫理事的众上士，配备辅佐众上士理事的府、史；又在各个官府实施八法，为此目的而设立六官每官的首长，设立每官首长的副手，设立协助正副首长理事的第三把手，设立协助上级理事的众士，配备辅佐众士理事的府、史。凡治理政务，一定要遵照治典去治理邦国，遵照八则去治理都鄙，遵照八法去治理官府，遵照八成去治理万民，遵照宾礼去接待诸侯。
天子祭祀五帝时，大宰负责对参加祭祀的百官进行约束警戒，以防失礼，还要监督百官，以保证祭器、祭品一样不缺，保证祭祀场地整齐清洁。在举行祭祀的前十天，大宰要率领有关官员占卜祭祀时日的吉凶，占卜的结果如果吉利，就告诉百官开始斋戒；并与有关官员一道，视察祭器和炊具的洗涤。等到祭祀当天早晨天子亲自牵进牺牲时，大宰要跟在后面帮忙。到了祭祀当天天大亮时，大宰要手执瑞玉、皮帛和匏爵跟在天子后面，以备天子亲自礼神时，把瑞玉、皮帛递过去；天子亲酌时，把匏爵递过去。天子祭祀天地时，大宰负责的事情也是这些。天子祭祀列祖列宗时，大宰负责的事情也是这些，不同的是还要协助天子放好让神凭依的玉几，当天子亲酌时把玉爵递过去。在朝觐会同的重大场合，大宰首先要协助天子接受诸侯晋见时所携带的玉币和玉献，其次还要为天子准备好玉几和玉爵。天子去世，大宰要协助嗣位的天子为死者赠玉、含玉。天子兴兵征伐，大宰要告诫百官，协助天子施行教令。天子临朝听政，大宰要协助天子裁决。天子十二岁一巡守，当其在到达国家临朝听政时，大宰也要协助天子裁决。凡是王国政务上的小事，可以由冢宰做主处理，例如接待四方宾客一类的小事。年终，大宰要命令所有的官府都整理其办公文件，大宰要对内外大小百官进行一次全面考核，而后提请天子或者予以惩罚，或者予以奖励。
从上面可以看出，大宰的职责是十分繁重的，仅仅依靠大宰一个人当然无法完成。所以还配备了小宰、宰夫、大府、内府、外府等职官来进行协助。其中尤以小宰与宰夫最为重要，《周礼》中是这样介绍小宰的职责的：
小宰的职责：掌管制定和颁布王国宫中的刑法，以推行王宫的政令，并负责宫中所有不良现象的纠察和禁止。掌管王国六典、八法、八则的副本，用来考核外邦国、畿内都鄙、各级官府的政绩；掌管王国九贡、九赋、九式的副本，以平衡、节制王国的财政。
用官府的六叙使内外百官做到先尊后卑而井然有序：第一是根据爵位的尊卑来排定百官朝位；第二是根据爵位的尊卑来安排百官上报政绩文书的递进先后；第三是根据爵位的尊卑来决定百官承担任务的轻重；第四是按照工作的繁忙轻闲来规定小吏的月薪；第五是根据爵位的尊卑来安排百官总结汇报的先后；第六是根据爵位的尊卑来决定听取百官反映情况的先后。把所有的官府分为六个系统，以全面完成对王国的治理。第一个是天官系统，下设六十个部门，掌管王国治典的推行；每一部门的首长，遇到大事要听从其上级长官的指挥，遇到小事可以自行处置，直接对天子负责。第二个是地官系统，下设六十个部门，掌管王国教典的推行；每一部门的首长，遇到大事要听从其上级长官的指挥，遇到小事可以自行处置，直接对天子负责。第三个是春官系统，下设六十个部门，掌管王国礼典的推行；每一部门的首长，遇到大事要听从其上级长官的指挥，遇到小事可以自行处置，直接对天子负责。第四个是夏官系统，下设六十个部门，掌管王国政典的推行；每一部门的首长，遇到大事要听从其上级长官的指挥，遇到小事可以自行处置，直接对天子负责。第五个是秋官系统，下设六十个部门，掌管王国刑典的推行；每一部门的首长，遇到大事要听从其上级长官的指挥，遇到小事可以自行处置，直接对天子负责。第六个是冬官系统，下设六十个部门，掌管王国事典的推行；每一部门的首长，遇到大事要听从其上级长官的指挥，遇到小事可以自行处置，直接对天子负责。
根据官府的六项职能来明确六官在王国治理过程中的不同责任：第一是天官的治理职能，负责治理天下各国，平均百姓的负担，调节王国的财用；第二是地官的教育职能，负责安定天下各国，使百姓安宁，使宾客感到如同在家一般；第三是春官的礼仪职能，负责协和天下各国，使百姓敦睦，使天神、人鬼、地祇都得到应有的祭祀；第四是夏官的军事职能，负责威服天下各国，使百姓循规蹈矩，征集各地的贡品；第五是秋官的刑罚职能，负责制止各国犯上作乱，督察百姓，消灭盗贼；第六是冬官的营造职能，负责使天下富足，百姓都能安居乐业，营造各种物品。
