社区自治的发展是最近几年中国城市基层出现的最大变化之一，这种变化的产生植根于城市经济发展所带来的社会形态与社会结构的变化。对此，党的十八大明确指出“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”，并要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，这是第一次把社区治理写入党的纲领性文献，进一步指明了中国下一阶段社区建设的方向、原则和任务。
社区居民自治面临前所未有的新挑战新机遇
社区民主自治，是城市居民依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义基层民主在城市的广泛实践。对社区民主自治建设的积极探索，不仅会对城市社会的稳定、居民素质的提高和社区建设产生直接的效果，而且对推进和实践基层社会主义民主政治建设具有深刻意义。
社区自治对于转型期社会管理创新的意义
现阶段，中国城市规模越来越大，人口流动与杂居现象已非常普遍，社区管理、服务面临着诸多难题，如何逐步健全城市社区管理，是政府面临的一个亟待解决的问题。实践证明，推进社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，促进居民依法自己管理自己，是解决城市社会转型时期诸多问题的重要途径。
小区的事，群众自己说了算，这是社区自治的本质含义。实现社区自治需要发挥好每一位居民的主人翁作用，关键是用好社区居民对社区公共事务的参与权、决策权、监督权，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商为重点，在城乡社区治理、基层公共事务中实行群众自我管理、自我服务。基层社区有关部门“后退一步”，社区自治“前移一步”“小事居民商量办，大事政府负责办”，符合“小政府、大社会”“强政府、好社会”的基本发展趋势。作为一个发展中国家，中国政府积极推进基层社会的群众自治和直接民主，对于居民和政府来说都具有重要意义。
一方面，社区居民自治有利于提高人民群众的政治参与意识和水平。在社区基层，人民群众通过自治实践逐渐培养起规则意识、法律意识，不断积累政治参与的经验和技巧，从而有利于培育和塑造现代民族国家的现代公民。
另一方面，推进基层民主，鼓励社区居民通过民主的办法，平等、理性地协商和沟通，积极营造群众利益表达、利益协调的良好氛围，通过政治的、法律的以及其他途径解决和保障社区居民的利益要求，理顺情绪，把矛盾解决在萌芽状态，从而有利于构建新型的城市治理模式。
社区自治的关键是理顺地方政府、居委会、社区居民三者关系
在社区自治的现阶段，理顺地方政府、居委会、居民三者关系至关重要。就中国国情而言，地方政府在社区建设中的地位无可替代，但要实现社区自治的根本目标，必须严格遵守各自特别是地方政府的角色定位，根据权责利相统一原则，转变政府职能，让渡一定的权利、责任和利益，这是实现社区自治的基本要求。
地方政府角色——引导不干预
社区自治中，政府要本着“有限参与”的原则，向社区提供“少而精”的服务，要有所为有所不为。这些服务是社区所必需的，同时社区没有能力自我完成，而政府又能做好的服务，这样的服务不在“多”，而贵在“精”。并在此基础上，积极构建“有限参与”与社区自治功能互补的社区治理模式。
社区建设不仅要求地方政府起到引导推动作用，更重要的是地方政府要创造各种条件，让居民学会如何自治，让他们接受自治的基本理念，具备相应的行为能力和习惯。因此，地方政府在社区建设中的引导作用表现为倡导、动员、监督、评价和经验的推广等，用项目和政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。例如，在社区建设的经济方面，建设公共设施，开展社区活动都需要经费投入。这就需要地方政府给予一定的诱导性投入。这种投入不仅是支持，更重要的是希望借此动员更大的社区和社会资源投入。
地方政府发挥引导推动作用，直接目标是支持具体社区活动的开展，而深层目标则是促进社区资源的开发和动员，促进社区成员的参与。在城市社区管理中要更多地引入市场机制，地方政府可以通过市场化、企业化方式运作或将大量事务分离出去由中介组织承担。在可能的条件下，尽量以市场化方式来解决社区建设中的问题，以减少居民对政府资源的依赖。此外，引入法律机制，把基层政府的依法行政放在首位，并使法律成为社区居民生活中的首要规范。
居委会角色——主导多配合
目前，居委会是地方政府在社区中的延伸，随着社区自治的深入，居委会还要从根本上成为居民利益的维护者，并积极引导筹建、发展社区团体，主导社区的长远发展。
居委会要成为居民参与意识的调动者。居民参与意识来自于自身在社区建设中主体地位的确立，而主体地位的确立在参与社区事务的决策过程中才能体现。因此，居委会应加强沟通协调，从关系居民切身利益的事入手，组织居民开展自治和决策。通过让居民自治和决策来增强居民的社区参与意识，最终推动社区居民走上自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的道路。
居委会要做居民利益的维护者。居委会要健全完善社区居民提案制度、听证制度、评议会制度、居民小组制度，定期开展活动，听取社区居民的意见建议，从居民满意的事情做起，从居民不满意的事情改起；要指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。
居委会要会同多样化社区自治组织，推动社区自治。社区自治组织是社区自治建设的有效载体，要实现社区真正自治，需要建立和完善多样化的社区自治组织及其运行机制。如业主委员会、志愿者协会、兴趣爱好类社团等。在城市生活日益现代化的今天，这些多元化的自治组织可以提高社区文化素质，增进感情交流，充实社区居民生活。
居民角色——参与中自治
地方政府、居委会的角色正确定位，将为社区自治发展提供良好氛围。社区居民自治的核心问题是社区居民参与度问题。在基层街区及社区中，只有当居民自发组织起来，对有关其切身利益的社区事务进行共同管理时，才能实现真正意义上的社区自治。
利用社区逐步完善的公共设施，增加居民对社区自治的认同感。人们对社区的归属感与其对社区的满意度有很强的相关性，在目前的城市化过程中，发动居民积极参与社区规划，为地方政府建设完善社区的硬件公共设施出谋划策，同时，利用地方政府提供的良好社区公共设施，如环境优美的公园、锻炼身体的广场等，以加强居民间情感交流，强化自身对社区的认同感。
另外，鼓励居民积极参与社区各类团体活动，逐步增强自治意识。在社区建设中，政府、居委会等组织的作用始终是有限的，居民利用其兴趣和特长优势，积极参与一些社区非营利组织、民间团体的活动，并推动其发展，有利于加强社区居民间的沟通，给社区工作注入新的生机和活力。居民通过参加社团活动，还能够培养平等意识，形成相互合作的契约精神，增强自身自治的能力。
总之，社区自治仅靠地方政府、居委会是不够的，更需要通过培育居民参与社区事务、社区团体建设等形式，把居民的切身利益和社区利益结合起来，不断强化居民与社区之间的利益关系，增强居民自治意识，最终形成社区自治合力，推动社区自治建设顺利开展。
中国社区居民自治的现状和趋势
中国城市传统管理的基本思路，实际上是把居民委员会当作街道办事处的下属机构来设计。在实践中，居委会真正具备的自治功能非常有限，行政色彩非常浓厚。根据1989年中国《城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这是对居民委员会性质的明确定位。然而，该法第三条对居委会任务的规定中涉及了大量协助政府办理的事情。这实际上在法律上有把居委会当作城市行政管理的一个层级的倾向，使其成为城市管理工作层层落实的一个工具。因此，在实际生活中，社区居民委员会自治功能的发挥受到严重影响。
2008年民政部基层政权和社区建设司立足长三角地区的城市社区建设现实，以上海、杭州、宁波三个城市居委会直选为微观视点，对城市社区自治与基层民主状况进行深入调查。此次调查共发放调查问卷1050份，收回1025份，问卷回收率为97.6%。在被调查的1025位市民中，参加过社区居委会直选的约占42%，没有参加过社区直选的市民约占58%。很明显，未参加过社区居委会直选的人数略多于参加过的人数。
对未参加社区居委会直选的人群进行分析，认为因“选举与我关系不大”而未参加选举的约占10%，“在单位已经参加过选举”的约占19%，“对候选人不了解”的约占18%，“选举时我不知道”的约占22%。这说明长三角地区的城市社区建设在由单位制向社区制转型的过程中，各方面情况复杂，地方政府承揽了社区自治范围的大部分职能。
在“你是否愿意担任社区工作者/社区志愿者”调查中，超过41%的人明确表示“愿意”，表示不愿意和无所谓的几乎为50%，只有0.49%的人表示会“积极争取”。这反映出长三角地区市民的社区意识和责任意识仍然淡薄。
市民参与社区自治的形式是多样的，如参加社区听证会、参与社区组织的各项文体活动等。调查数据显示，“参加过社区听证会或社区组织活动”的约占被调查人数的39%，“未参加过”的约占35%，“听说过但未参加的”约占11%，“不知道”的约占10%，“没组织过”的约占6%，这也在一定程度上说明社区居民参与社区自治渠道设置的不合理，居委会法定职责缺少具体可操作的实施细则。
社区居民自治面临的主要问题
综合来看，当前长三角地区城市居民参与社区建设普遍以被动参与为主、主动参与为辅，从全国城市社区建设的整体情况看，这也基本能够反映出中国在社区自治方面尚未解决的现实矛盾与问题体现在以下几个方面。
第一，地方政府职能越位。中国的社区发展中，政府通过各种措施大力促进社区建设和社区发展的同时，许多社区居民对于社区建设和社区发展却往往抱着一种相当冷漠的态度，甚至不觉得社区建设与自己有什么关系，或者干脆将社区建设看作是一项与自己没有什么关系的政府行为，长三角地区没有参加过社区直选的居民约占58%，这在一定程度上为政府职能越位提供便利。政府在社区建设中发挥主导推动作用的同时，并不意味着地方政府在社区建设中大包大揽。当前许多城市社区建设的一些项目、活动和事业，离不开地方政府的筹划、组织、资助乃至操办，但在具体工作过程中，也逐步加深了社区自治的困境。
地方政府行政职能向社区弥漫式渗透，挤占社区自治组织空间，使得正常的自治组织力量和机制难以发挥作用。街道办作为地方政府的派出机构，法律规定只能对居委会进行指导，但实际上，从居委会选举的经费来源到工作任务的确定，都受到街道办的领导与限制，地方政府不仅直接给居委会下派任务，而且还确定具体的指标进行考核，以至于地方政府事务与自治组织的事务无法区分。地方政府包揽社区事务导致基层行政机关庞大，行政开支上升，而社区内资源未得到有效的动员和整合，居民对地方政府资源的依赖日益加深，自行解决问题的能力没有提高。
第二，居委会法定职责缺少实施细则。社区居委会并不是国家的一级政权，也不是政权组织的派出机关和延伸机构。法律明确规定社区居委会对政府的工作仅仅负“协助”责任，然而现实情况是，社区居委会仍然被当成政府的附属机构、基层政府的“腿”，政府行政部门通常把自己所承担的职能延伸进社区居委会，要求社区居委会帮助政府承担各种各样的工作，使社区居委会无暇顾及居民自治的问题。某抽样调查显示，有74.53%的居委会认为完成政府下派的任务是居委会的主要工作，65.63%的居委会反映政府经常开会布置工作任务。现在，地方政府各职能部门都在强调“工作向基层延伸，一切工作进社区”，把大量工作都推给居委会，导致社区负担越来越重，居委会成员的大部分工作时间都忙于行政事务性工作，深入辖区居民、体察民情的时间少了，为民办事的时间少了，社区自治的味道越来越淡。
从社区居委会层面上看，虽然所有居委会成员都是由社区居民代表大会选举出来的，且对社区居民代表大会负责，进行社区的日常管理和服务。但在其成员的产生过程中并没有实现真正意义上的普选，而且，候选人也大都是街道办事处所推荐的人选，选举过程往往流于形式，这就导致了本应作为社区利益与意志代表者的居委会人员，却将自己视为地方政府发布行政命令的代言人。数据显示，上海、杭州、宁波三地城市社区居民没有参加过社区的听证会以及社区组织的各项活动的达到60%，尽管中国制定了《居民委员会自治法》《居民委员会组织法》，但却没有相应的实施细则，缺乏操作性，从而使一些未能按社区自治要求做出的决定、决策无法认定和处理，以致影响了居民当家做主的积极性，也阻碍了社区居民自治的进程。
第三，社区居民参与意识淡薄。在民政部的调查中，上海、杭州、宁波三地居民对社区自治参与表示“无所谓”的竟然达到近50%。具体分析，导致参与度不高的原因大致有以下几点：
行政化的社区管理方式使居民的政府依赖心理形成习惯，自治意识、参与观念淡薄。本来，中国的市民社会就发展缓慢，地方政府在社区建设中，角色一旦“越位”，过度包办，更不利于培育社区成员的自治能力，导致参与严重不足。
社区机构单调枯燥，造成居民社区参与热情不高。当前社区机构较单一，服务、活动的方法和内容较为老套，远不能满足居民个体化、个性化、多元化的需求，难以引起居民参与的兴趣，更不利于社区自治的培育。
参与主体单一。表现为参与的人群以老年人为主，中、青年人，经济状况好的、文化程度高的居民虽有较高参与愿望，但实际参与率并不高。中国青少年研究中心、共青团中央权益部课题组曾对全国10大城市50个社区进行调查，结果显示85.8%左右的社区居民愿意参加所在社区的建设活动和与发展有关的决策，但实际参与决策过程的只有35.3%。
居民民主自治是社区未来发展趋势
中国城市社区自治不是自然出现的，它是随着政府体制改革和社会转型而产生和发展的，它是需求式发展与目标式建设的过程，即根据社会发展的需要，政府将社区建设和社区自治作为解决社会问题的一种选择。尽管这种选择是一种主动的、符合社会发展方向的必然选择，但由于其发端于传统体制内部，尚处在新旧体制更替、适应以及发展的时期，因此在社区自治中存在着一些制约性因素，使其产生了“成长的烦恼”和面临“发展的困境”。民政部的调查结果显示，社区自治任重而道远，它并非是一蹴而就的，城市社区自治的未来必然是一个多模式探索的过程，应该依据居民参与和自治的不同城市和区域的具体情况，实现社区自治组织的多层次、社区自治形式的多样化和社区自治手段的多元化。
近年来许多地方出现社区居民直接投票选举居委会成员的事例，未来的一段时间这样的趋势还会继续下去。在这些能够开展居民自治和民主的地方，居民的参与方式发生了重大变化，居民的民主意识有了相当大的提高。如武汉市江汉区社区居民评议政府行为的活动，一定程度上规范了地方政府的行为；沈阳出现的社区居民通过选举的方式产生社区居民代表，直接参与基层人民代表大会的活动，起到了拓宽居民参与政治的途径和监督政府行为的作用。
此外，中国城市社区近年来还出现了法定的居民自治组织——业委会，并且在2013年3月，温州“南塘5组团小区业主大会”登记成为全国首家具备社团法人资格的业主大会，业委会因此也具有了独立民事诉讼的资格。其他地方的业主委员会在向物业公司，以及物业公司背后的某些地方政府部门争取合法利益的过程中，也逐步养成了以法律为武器据理力争的意识，整个过程中，业主和律师的组合提高了业主维权活动的水平和合法性，培养了业主们的法治意识、维权意识以及实际上的民主意识。
社区民主自治的成功经验与案例
在推进社区管理体制改革过程中，各地虽举措各异，但都对扩大直选、完善民主管理机制进行了有效探索。总体来看，目前各地工作重点在于探索社区自治的动力机制和治理模式，主要存在以下两种类型。
一类是混合型的社区治理模式，或称合作型的社区治理模式，社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织，实现形式主要是政府服务外包，社区居民成立社会组织进行监督。政府组织通过规划指导、下放权力、提供经费、购买服务等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后经由城市社区自治组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目标。目前，中国大部分城区居民自治都是采用这种混合型的社区治理模式。
再一类是自治型的社区治理模式，社区自治的主体主要是社区自治组织和社会组织，这种社区一般指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会，如成立服务中心，还原居委会职能；或者在社区建设初期以各类新建生活小区、居民小区为基础而组建的业委会等各类社区委员会等。在这种自治型的社区治理模式下，政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策，以一种间接和协商的方式进行。这类以社区自治为目标取向的新型城市社区，应该说是一种比较完全意义上的城市社区，其较为典型的代表是武汉、广东、重庆、浙江温州等地社区自治的探索。
另外，取消街道办、由区直管社区等形式也在安徽铜陵、贵州贵阳和广东中山、东莞等地积极尝试。虽然取消街道办的“铜陵模式”的实践得到了民政部的肯定，但当地社区管理者的任免去留与薪资等仍然不是由社区居民决定，这样的改革是否有效还有待观察。
政府服务外包，社区居民成立社会组织进行监督与服务
倡导公共服务市场化是提升公共服务效率和质量的重要途径。政府提供公共服务的部分职能释放出来交由市场和社会提供，建立政府与市场和社会之间的竞争，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。相关资料显示，20世纪90年代以来，中国一些地方就已经采用公共服务外包的方式来提供公共服务，不仅街道清洁、垃圾处理等服务性行政被外包出去，连治安管理权、收费权等传统的秩序行政也被承包出去。特别是近年来，深圳、上海、南京等地社区建设把服务外包提上日程，其中深圳花果山社区通过招投标方式引进社工机构负责运营收到良好效果，同时强化了居民参与监督的自治职能，其实质是政府从社区退出，让社会组织进入，让社区回归社会。再比如，日本近年来推行的公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都可能外包，进行竞争性招标，并对公共服务项目进行市场测试，以检验私营经济部门经营这些服务是否质量更优，效率更高。
专栏 深圳花果山社区：激活社会组织，社区采购公开招标
2012年下半年，深圳南山区招商街道把花果山社区工作站转型升级为社区服务中心。自此，社区服务中心在社会服务机构的运营下，不断扩大职能，通过政府购买服务的方式，逐步承接社区工作站承担的辅助社会管理和公共服务职能，变街道办事处—社区工作站上下级行政隶属关系为街道办事处—社区服务中心的政社互动、合作共治关系，实现中心的转型升级。实际上，这也意味着深圳现有的“两级政府、四级管理”（市政府—区政府—街道办—社区工作站）的基层管理体制，在南山区招商街道花果山社区，少了“社区工作站”这一层级。
激活社区社会组织
花果山社区2008年就开始尝试购买社会组织的服务，为政府全面退出社区打好基础。从2008年起，花果山社区尝试引入深圳市妇联南山区阳光家庭综合服务中心，让专业机构为社区居民提供以妇女儿童和家庭为主体的服务。2011年8月1日，花果山社区挂牌成立了阳光家庭花果山社区服务中心，开始试运营，2012年4月1日正式运作。在政府退出社区之后，花果山社区先后主导成立了“四海情”老年大学、科技协会、残疾人协会、文艺社团、狮子会服务队等18个社区社会组织，覆盖了辖区居民的三分之一，提高了居民的自组织和再组织比例。该服务中心借鉴香港经验，以政府购买公益性社会组织服务的方式，通过招投标方式引进社工机构负责运营，引入香港社工督导，配备多名专业社工，建立“社工+义工”的服务模式，为社区居民提供心理咨询、养老助残、个案服务等10多项专业化服务，构建起跨部门、综合性、专业化的非行政性社区服务新模式。
强化居委会枢纽、议事、监督三项职能
在重塑社区居委会方面，通过社区服务中心逐步承接社区工作站职能后，弱化社区居委会直接提供服务的职能，强化其枢纽、议事、监督三项职能，特别是对社区服务中心的监督。街道从社区实际出发，根据社区服务中心与街道社管中心代表出资方（市区两级政府部门）签订的服务合同，目前对社区服务中心的绩效评估由第三方专业评估机构——新现代评估中心进行。其中居委会委员等骨干居民评分权重为20%，社区32个社会团体评分权重为20%，134个楼栋长评分权重为10%。居民评分总权重占50%，另外50%权重为根据抽样调查、档案检查等进行的社工服务专业性评估。
2012年12月24日进行的听证会现场，花果山社区阳光家庭综合服务中心将2012年以来社区的服务项目以菜单形式罗列出来，并提交给居民代表。在听证会开始前，居民代表们通过小组讨论，对一年来该中心的工作开展情况、自己对其印象如何等进行陈述，然后就菜单中罗列的服务是否应该在2013年继续开展进行选择。最后，社区按照政府采购公开招标信息进行投标，经专家评审、打分等环节后，中心作为排名第一的机构签订了协议，合同期一年。政府部门则根据服务情况分期拨款，签订协议后付项目合同款的50%；项目进行半年后，通过中期评估，付合同款30%至40%；项目合同期满后，进行评估并付尾款。
专栏 武汉“江汉模式”：10年三轮改革重构社区组织运行机制
江汉区位于武汉市最繁华的中心城区，是典型的城市社区聚集区。辖区13个街道、116个社区，43.3万余人。自2000年被民政部确定为全国社区建设实验区后，江汉区以创建全国示范城区、推进经济社会率先发展为目标，对社区管理体制和工作运行机制进行了一系列改革，取得显著成效。2002、2009年，两次被民政部命名为“全国社区建设示范城区”。江汉区形成的城市基层社区管理体制和工作运行机制，被誉为“江汉模式”，并在全国推广。
江汉模式以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构社区微观组织体系及运行机制，而且转变区、街政府部门的职能和行政运行机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。这三个阶段体现出行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理特点。
第一轮改革创新：理清政府与社区工作关系。2000—2002年，江汉区以转变政府职能、理顺政府与社区关系为突破口，明晰基层政府与社区居委会“指导与协助、服务与监督”的工作定位，探索推进社区建设，基本解决了基层政府行为失范和社区居委会职能错位的问题，尝试建立起基层政府依法行政和社区依法自治结合、基层政府行政管理职能和社区自治功能互补的城市基层社会管理体制，初步实现了行政资源与社会资源整合、行政调控机制与自治机制结合的目标。社区建设的“江汉模式”雏形初现。
第二轮改革创新：提升社区自治功能。2003—2007年，江汉区将推行城市网络化管理与社区居委会工作减负、进一步理顺基层政府和社区居委会关系与建立社区协作机制结合起来，实施以“就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务”的“四进社区”为主要内容的社区建设“883行动计划”，健全社区事务分类管理和准入制度，减轻了居委会工作负担，极大地提升了社区的自治功能。社区建设的“江汉模式”基本形成。
第三轮改革创新：规范社区管理体系。2008年，江汉区在前两轮改革创新的基础上，以“三个归位”（政府职能归位，社会中介组织功能归位，社区自治功能归位）为目标，以“四个坚持”（坚持科学配置、效能优先，坚持因地制宜、着眼长远，坚持以人为本、服务居民，坚持政府主导、社会参与）为原则，以整合社区资源为抓手，着力推行“五个到社区”（人员配置到社区，工作重心到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费到社区），进一步分离社区居委会行政职能，在社区设立公共服务站（由街道社区服务中心管理），承担基层政府延伸到社区的各项工作。2009年9月，江汉区在对社区新管理体制运行情况进行全面检查验收后，又再次对其进行了修改完善。社区建设的“江汉模式”趋于成熟。
对此，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授认为，公共服务外包是现代社会管理的一种基本形式，政府把可以市场化运作的部门或功能外包出去，这是政府管理和社会管理创新的重要形式。利用市场提高公共服务质量，降低成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路，是全世界范围的大趋势。中国也应该通过政府公共服务外包等形式，有序地转移政府职能，让社会组织充分发挥其社会治理的职能和作用，承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现社会的共同治理。事实表明，良好规则支持下的公共服务外包，有助于解决政府资源限制和提供公共服务效能的矛盾与冲突。它能改变政府自办服务的模式，改变政府部门做一件事情就要建立一个服务机构或自办一个事业单位、养一批人的习惯，变养人为办事。公共服务外包有利于创新公共服务的体制机制，提高公共服务的效率和品质，建设服务型政府，同时也让老百姓和服务对象得到更多、更好、更满意的服务。
政府推行公共服务外包是为了提高政府工作效率、提高公共服务质量，然而也有地方在实施过程中与之背道而驰，“外包失灵”的现象必须预防。要杜绝政府在公共服务外包过程中的腐败，就要从各个环节入手减少漏洞。政府要加强投资项目招标环节的透明度，建立畅通的信息发布渠道，消除信息发布和获知的不公平，有效引导更多的公益组织进入政府公共服务外包项目，从而实现更充分的市场竞争，形成更真实的价格。
政府成立公共服务中心，还原居委会职能
近年来，随着社区建设的推进和政府工作重心的下移，乡镇和街道办事处将相当多的行政工作转移到社区层面，使得社区行政化倾向日趋严重。对此，一些地区按照理顺关系、完善结构、提高效能的基本思路，积极推进社区管理体制改革。如采取编制公共服务目录，建立准入制度，下放人权、财权、事权等方式，为社区“定责、还权、赋能”，促进了基层社会管理的责权统一。近年来叫响全国的武汉“江汉模式”通过10年三轮创新改革，划分基层政府与社区居委会的职能职责，广泛调动社区居民参与自治。辽宁沈阳、鞍山和广东珠海等地明确市、区、街道、社区四级在社会服务管理中的职能侧重，全面清理社区居委会承担的行政事务，增强了社区工作的自主性。重庆南坪街道将计生、低保、医保、社会救助等事务都集中到了社区公共事务中心，让社区居委会的工作少了很多行政色彩。
专栏 重庆南岸南坪街道：成立公共事务中心，归位社区自治功能
重庆市南岸区南坪街道社区公共事务中心自2013年2月运行以来，每天接待居民约200人次。它将社区的大部分行政职能加以集纳、整合，以求归还社区的自治功能。这是重庆市目前唯一一家社区公共事务中心，社区公共事务中心内设城镇低保、就业再就业、居民医保等18个公共行政事务受理窗口，将所辖13个社区所承担的行政职能进行集纳和整合。
社区公共事务中心的设立收效明显。例如低保户管理是原本下沉到各社区的行政事务工作，每个社区都需要1-2名人员，而现在，只需3名工作人员便可从事整个街道低保事务。医保、民政、计生等工作，同样如此。经估算，中心的21名工作人员承担了社区原来80%的行政事务工作，每天可办理各项事务约200件，既整合了资源，节约了人力成本，又提高了办事效率。
设立社区公共事务中心，只是重庆南岸南坪街道促使社区自治功能归位的第一步。2013年6月，南坪街道又成立党员服务、文化服务、生活服务和养老托老4个中心，以及微企孵化、社会组织和志愿者队伍、便民服务3个基地，为社区的“转型”提供必要的场地和人才支撑。社区职能细分为6类，包括服务群众、城市管理、培育公益性岗位和中介组织、提供志愿者服务和综合治理等。街道还要求社区工作者转变工作方式：不光是走访困难群体，更要思考如何进行社会管理创新。同时，街道要求社区工作者在扩大民主、优化社区自治环境等方面做出探索：比如，议事会成为一种常态，在小区、院落引导居民成立“住委会”“家委会”等自治组织，增强社区居民的自我管理、自我发展能力等。
在创新机制保障社区居民当家做主方面，各地虽举措各异，但都对扩大直选、完善民主管理机制进行了有效探索。南京市215个社区推行城乡社区居民委员会无候选人一次性直选，天津市则在扩大流动人口参与社区自治方面积极探索新路子，运用参与式、社区茶馆等专业方法，搭建新老居民沟通交流的桥梁，调动流动人口参选居委会、业主委员会等相关社区组织，帮助他们融入当地生活。郑州花园路通信花园社区通过楼、院、区三级自治网络，实现社区居民自治全覆盖。
取消街道办，区直管社区
2010年以来，街道办在安徽铜陵、贵州贵阳和广东中山、东莞等地逐步消失，同时，社区的管理职能得到了加强。2011年7月初，中共中央、国务院下发《关于加强和创新社会管理的意见》，各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年已由全国人大宣布废止，条例废止后，撤销街道办在法律上已经没有障碍。目前来看，各地撤销街道办的探索也得到了民政部的初步认可。2011年7月，民政部副部长姜力在安徽省社区综合体制改革现场会上说，由“街居制”向“社区制”转变，是中国由计划经济向市场经济转变的必然要求，也是适应越来越多的“单位人”向“社会人”转变趋势的一种重大变革。
2010年7月底，铜陵市铜官山区在全国率先启动了“区直管社区”综合体制改革，将铜官山区原有的49个社区整合成18个社区，同时撤销原有的6个街道。在铜官山区的试点取得成功后，2011年7月9日，铜陵市狮子山区正式启动全区社区综合体制改革，这标志着铜陵市社区综合体制改革全面推开，该市原有的10个街道将全部撤销。此后，铜陵再无“街道”，铜陵市已成为中国第一个全部撤销“街道”的地级市。
“铜陵模式”并不是孤案，越来越多的地方正在试点改革城市基层管理体制，其中的共同点是实行扁平化管理，由“市—区—街道办—社区”变为“市—区—社区”。从2010年2月开始，贵阳市在小河区、金阳新区开展“区直管社区”的改革试点，2011年将试点范围扩至全市。广东省编委也已经批准通过，东莞市和中山市两地级市全面开展市辖镇“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”，新设立的区一级政府不再下辖镇街，而直管社区，形成市—区—社区的三级管理格局。
社区的管理者如何产生，居民如何制约管理者，如何让管理者能真正为居民服务，这是“铜陵模式”等改革能否真正实现社区自治的制度性关键。依照目前的制度设计，新社区的管理者是行政人员，有着行政级别，和其他行政人员一样，任免升迁可能主要还是由上级的意愿决定。撤销街道办建大社区的铜陵市，整合后的新社区也设置了社区党工委、社区居委会、社区服务中心等多个机构，等于给原来简单的社区居委会叠床架屋。管理者的任免去留与薪资如果不由社区居民决定，对管理者缺乏硬制度约束，这样的改革是否有效，显然有待观察。
另外，还有学者分析指出，铜陵人口仅74万人，不能简单照抄大城市的管理模式。中国社会科学院政治学研究所研究员史卫民认为，“铜陵模式”至少在直辖市或较大的城市可能没有可行性。目前，可行的办法应该是把比较大的城市的街道办做实，较小的城市把区以下的街道办取消。对此，铜陵市民政局副局长王世平认为，城市社区改革在国内已经成为趋势，各地在具体的操作形式上或许不同，但是“铜陵模式”背后的核心精神却值得推广：铜陵社区改革的核心不是“撤销街办”，而是使政府的服务下沉，促进管理人才向一线倾斜，减少政府的管理层级，至于具体的操作方式，各地可以因地制宜。
业委会成为法人实体
2013年3月8日，温州市鹿城区民政局宣布对“南塘5组团小区业主大会”准予登记，并举行社团法人资格授牌仪式。小区业主大会获社团法人资格在全国尚属首家，这意味着民政部在温州试点的民政综合改革发展试验区取得重大突破。
传统居委会与业委会的关系迄今缺乏清晰的法律界定，二者虽均属居民自治类别的社区服务组织，但业委会始终不能以独立社区服务类社团组织进行合法注册登记。同时，由于业委会长期不能成为独立的社团法人，许多居住小区不同程度存在小区开发商、小区物业公司，单独或共同损害业主收入和收益的违法行为。一旦业主与开发商、物业公司矛盾激化，业委会的非社团法人身份，直接堵死了业委会进行独立民事诉讼的资格。
2013年全国两会期间，国务院秘书长马凯作关于国务院机构改革和职能转变方案说明时表示，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织，今后可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。温州市允许业委会登记注册成为社团法人，其社会价值和改革意义非同寻常。其一，业主在小区范畴内的全部财产权益和资产经营收益至少有基本的维权资格和途径；其二，业主的共同财产权益及资产经营收益由业主自我管理和支配，自己的家园由全体业主共同做主，既可通过业委会选择物业公司，也可通过业委会民主协商小区公共资产经营，还可与各类市场主体借助合伙、合股、租赁等方式灵活经营小区公共资产，并以资产收益来充抵业主所缴物业管理费。除此之外，更有价值的是目前十分稀缺的民主实践的经验。业主们通过业委会这个平台拥有了民主参与、协商、议事、推荐、选举、评议、监督、审计等（前五项针对每位业主自己，后三项针对业委会）具体的民主实践和锻炼。
围绕小区自治和业主维权，温州市形成“研究会+协会+业主大会”三位一体的社会管理创新机制。2010年1月，全国首家“小区联合自治”社团组织温州市鹿城区业主和谐生活研究会成立；2012年5月，成立鹿城区业委会协会；2013年1月4日，温州市业委会协会成立。受鹿城区民政局委托，在温州市业主和谐生活研究会的业务指导下，3月8日，南塘5组团小区业主大会成为全国首个取得独立民事主体资格的业主大会。温州市南塘5组团小区于2009年年底建成投入使用，目前共有800多名住户。在当天的成立大会上，该小区代表审议并通过业主大会章程草案，随后选举产生了首届业委会主任、副主任和秘书长。今后，业委会将作为业主大会的常设机构，维护全体业主的合法权益。此前的2012年10月，民政部有关领导到温州考察调研并就鹿城区民政局社会管理创新工作进行指导。随后，市委市政府出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》等一系列政策文件。2013年1月，民政部、浙江省政府决定共建温州市民政综合改革试验区，探索新形势下发挥民政在社会建设中骨干作用的新机制。小区业主大会具备法人资格后，可以开设银行账户，代表小区全体业主成为共有部分的共用设施、设备的权利人。尤其是具备了诉讼主体资格，有利于更好地保障业主合法权益，接下来，该试点将进一步在温州市推广。
当前推动社区居民自治的三大新路
全国范围内实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是中国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层的社会管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到政府权威的基层来源，关系到全面小康社会的实现。随着中国政治体制改革的深入和公共领域的形成，制约社区自治的因素也将逐步得到化解。而在这一长期过程中，协商民主、参与式管理、公共治理模式乃是当前推动社区居民自治的三个全新路径。
协商民主：在合法的前提下政府权力做好“收”和“放”
在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识是协商民主的要义。社区居民是社区的主体，是社区公共利益的共同维护者，只有调动社区居民参与社区建设，探索协商民主在基层的实现形式，政府通过“限权”与“放权”同步改革，才能使社区的自治能力不断提升，社区与政府之间的关系更趋平衡。
现实中，一些社区的自治，往往被引导为“凡事都要自己解决”，最终因为缺少法律和资金支持无疾而终。相反，如果把公共服务简单化为服务输出，公众就容易只是被动接受，“保姆型政府”反而不利于培养自治土壤。实际上，政府需要的是当群众自治创新的“补位者”，解决法律、资金这些单凭自治难以破解的问题。《居民委员会组织法》明确规定街道办事处与居民委员会是“指导”关系，因此，不能简单把居委会作为街道办事处政府工作的延伸，需要改变居委会越来越多的行政化倾向，使居民自治组织有能力成为帮助居民解决工作、生活、社会问题的自治组织。另外，社区自治的顺利推进，仅靠社区自治组织架构的良性运作是远远不够的，还需要城市基层政府的强力支持，以及在基层政府及其派出机关街道办事处与城市社区之间建立一种良性互动关系。也就是说，推进社区自治的关键需要有内外部制度的相互配合。各地推进社区自治的经验都充分地说明了这一点的重要性。
要避免社区过度行政化，根本解决之道就是要落实党的十八大提出的“政社分开”，通过协商民主的方式给予社区社会组织发展的主动权。但这项改革既需要时间，也需要配套。目前这种减少行政部门过度介入和干预社区的“限权”做法，只是整个改革的内容之一，与之配套的还应该有把属于社区的权力还给社区的“放权”改革，以培养和提升社区的自治能力，这是城市社区治理改革的更高目标。
参与式预算：提高公共资金使用效率，为民意表达提供平台
将涉及社区居民切身利益的公共项目建设资金，通过参与式预算，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明。如深圳花果山社区菜单式服务项目进行招投标、深圳罗湖区文华社区居民提案申请资金等，此类改革措施虽然尚属不彻底的参与式预算，但提高了公共资金的使用效率，唤醒了社区居民的民主意识和参与意识，为民意的充分表达提供了平台。
中国的参与式预算还处在一个预算项目数量较少、资金额度较小、涉及公众数量有限、程序随机性较大的起步阶段，但所蕴含的理念、产生的积极效应要远远超出其做法本身。2007年，黑龙江省哈尔滨市在道里区和阿城区开展参与式预算试点，试点选择街道和乡镇层面。江苏无锡市最初也是在16个街道中实施参与式预算。参与式预算不仅实现程序上的公平、公正和公开，而且在公民参与的过程中将预算的公共性如实展现。
各地“参与式预算”试验虽然是星星之火，但一定程度上已经昭示了中国基层民主治理的改革方向。湖南大学政治与公共事务管理学院教授龙太江表示，在已经开始实施参与式预算的地方，应当把公民参与当作每年预算安排的必经程序确定下来，从而保证参与式预算不因地方领导人的更换或者其意志的改变而终止。
围绕预算决策的有序推进，天津财经大学教授李炜光分析，这种自上而下、期盼产生“下行上效”效应的改革尝试目前还在进行过程中，最终的成败很难说。我们只是承认它非常有意义，但是不是非常有前景，还需观察一段时间才可判断。
公共治理模式：发挥社团组织作用，培养家园意识
城市社区是社会生活共同体和公共领域，要加快推进街道社区管理体制改革，培育社团组织在社区建设中的作用，把一些不必由地方政府承担或可由社会承担的事务，通过政策引导等方式转给社会组织，充分发挥社会组织在社区管理方面的作用，从而推进各种治理主体在和谐社区建设中各展其长、各得其所。社会组织的成熟发展能够增强社区自我管理和自我服务能力，减轻社区公共服务中心工作压力，使之将更多的精力用于社区居民自治。培育社区自治组织，各级政府要提供多方位的政策支持，如在规划社区办公场所时，兼顾考虑、统筹协调社会组织的活动场所；根据服务成本和社会效果，给予社会组织专项发展资金补贴等。另外，还要加大政府购买服务力度，增强社区等社会组织的生存能力。
采取公共治理模式，发挥社团组织的作用，更有利于鼓励和支持社区群众的自发性、主动性、创造性，激发社区民主自治的内生动力。居民对社区的认同感和归宿感是开展社区建设最重要的思想基础，对社区居民而言，社区意识的培育，就是要使他们逐渐具备主人意识、家园意识，既要享有社区服务权利，又要履行社区建设义务。此外，就当前社区居委会而言，要认清自治的角色本质，充分发挥自身的桥梁纽带作用，代表社区居民及时向上级政府反映困难和问题，要主动增强工作透明度，决策同群众商量，管理让群众参与，只有这样才能更有效地激发起社区居民参与社区自治和建设的热情。
从“社会管理”到“社会治理”
十八届三中全会《决定》首次使用了社会治理概念，提出创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平。这次全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，虽然只是一字之差，却是社会建设理念的一次彻底更新，反映了我们党治理理念的高度提升，昭示着中国的治理模式正在发生深刻变化。
《决定》全文23次出现“治理”一词，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，并有专门章节论述“创新社会治理体制”，意味着许多重要变化。
国家行政学院教授丁元竹指出，过去的35年发展中，中国社会的治理和体制结构一直在不断变化，主要表现在：法治在替代人治；立法与执法的分离；部门之间的壁垒在打破；分权使地方领导获得更多的权力；公众越来越多参与立法、执法和政策制定。但是按照治理体系和治理能力现代化的要求，目前差距尚远，必须改革和更新当前的治理模式。
一是最大限度激发社会发展活力，必须明晰政府与社会的关系、政府与社会各自的责任。政府要完善法律法规和通过制度安排更好保障人民群众各方面权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务，使各种社会活动、居民的公共参与在法律和秩序的框架内进行。社会要通过居民的参与来解决发展中出现的矛盾和问题，建立起和谐的人际关系，形成秩序与活力统一的社会环境和氛围。
二是要敢于以极大的政治勇气和政治智慧解决人民群众在社会领域中遇到的各种切身利益问题，以及感触最深、反映最强烈的问题，敢于碰社会领域中的硬骨头。要努力消除传统社会和文化中长期积淀、阻碍国家现代化的障碍。在现实社会中，官本位和泛行政化趋势是亟须改革的一个领域。官本位和泛行政化的触角已经遍及教育、科学研究、文化艺术，甚至居民生活等领域，它使等级制度和等级观念侵蚀社会的公共生活，破坏了社会和谐和公共参与的基本价值——平等和公正，挫伤了社会成员的积极性和创造性。
三是加大力度改革计划经济中遗留的阻碍社会和谐的因素。经过35年的改革发展，人民群众希望看到的是富有成效，公平正义，政治清明的改革。党的十八届三中全会要求进一步深化改革，就是要通过反腐败、缩小城乡差距、地区差距、群体之间的差距，完善土地制度、户籍制度，使全体人民能够自由迁徙，安居乐业。
四是要进一步完善居民参与公共生活的决策机制。随着经济水平不断提高，人民群众的生活质量不断提升，要求民主决策和自我治理的诉求会越来越高，建立和完善社会治理体制机制，就要求改革和完善社会事务的公共决策机制。与改革开放初期比较，当下的改革面临的矛盾更多，更加复杂，尤其是涉及收入分配制度改革、利益格局调整，必须依靠人民群众的力量和人民群众的参与。在一个社会结构单一的时候，决策者可以像指挥军队一样引领社会前进。当利益格局复杂、社会诉求多元时，要把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责，要相信社会的自治能力。
§§第四章 公共文化
