完善评价指标体系，推动公共文化服务科学发展
国家的治理，不仅体现为体制机制的能力，它还越来越多地体现在一国的文化软实力上。“十二五”时期，公共文化服务体系面临实现科学发展上水平的中心任务，必须在工作重点、方式方法上实现转变，实现理论建设与实践推进并重，硬件建设与软件建设并重，工作内容点、线、面并重。对于示范区创建而言，提升公共文化服务效能仍然是需要不断探索的课题。建立完善的评价指标体系，一方面有利于把握公共文化服务体系建设的情况，另一方面对于固强补弱、指导实践、提升质量和效益意义重大。可以说，科学、完善的评价指标体系是落实十八大“提升公共文化服务效能”要求，推动文化科学发展的关键因素。
公共文化服务评价指标体系是国内外探索的重要课题
公共文化服务体系建设是各级政府的重要职责，公共文化服务的评价对象一般为以政府为主体的公共文化服务机构。当前，无论是国外的一些发达国家和地区，还是中国一些地方政府，都在探索建立完善的公共文化服务评价指标体系。首先，国外对公共文化服务评价指标体系的探索，源于对政府绩效问题的关注。20世纪50年代，英美等国开始进行预算和审计制度改革，到了20世纪七八十年代，以“新公共管理运动”为标志，西方发达国家普遍进行政府绩效评估改革，由此，公共文化服务绩效管理的序幕拉开。发达国家和地区的探索经验表明，建立完善的评价指标体系对于提升公共文化服务效能，衡量公共文化服务体系建设程度，保障公民的文化权益等是重要工具和制度保障。其次，随着中国掀起公共文化服务体系的建设热潮，北京、浙江、上海、福建等一些地方政府纷纷进行探索，发展出多个评估指标体系并尝试应用。比如北京市朝阳区在示范区创建东部标准的基础上，进一步探索出“2+5”公共文化服务绩效评估体系，并形成公共文化服务体系建设的长效机制。由于文化的特殊性，比如文化发展的效益模糊，有时并不是立竿见影的，公共文化服务评价指标体系的建设是世界性的难题，国内外都在进一步探索和完善公共文化服务评价指标体系。
公共文化服务评价指标体系是公共文化发展的迫切需求
专栏
国外公共文化服务统计指标
联合国教科文组织文化统计框架主要包括：文化遗产；印刷品和文学；音乐；表演艺术；视觉艺术；电影、摄影；广播；社会文化活动；体育游戏；自然与环境。1995年，欧盟统计局和欧洲调查委员会（Eurobarometer）在文化统计领域设立了四个方面的主要任务：文化活动分类；文化职业分类；文化基金和开支分析；各类文化领域的个人参与情况调查。欧盟领导集团（LEG）则认同了欧盟各国通用的8个文化和艺术领域：文化遗产；档案；图书馆；书籍和报刊；造型艺术（如视觉艺术）；建筑；表演艺术；音视频、多媒体。
新西兰文化部和统计部2006年联合发布了《新西兰2006年文化指标》（Cultural Indicators for New Zealand 2006），首次尝试对当地文化活动进行全景统计描述，提出了包括文化参与、文化差异、文化贡献、社会凝聚力等方面五大主题，下设数十个主要指标。值得一提的是指标中体现了相当强烈的人文关怀，如其中涉及统计新西兰的土著民族——毛利人本族文化的保护情况，例如毛利人用毛利语进行日常交流的情况、毛利语电视的普及率等，体现了对弱势文化生存权利的重视。
新时期人民群众对共享文化发展成果有了更高的期待，从而对改善政府公共文化服务绩效提出了迫切需求。公共文化服务需求变化与供给能力不足的矛盾仍然制约公共文化服务的发展，在各地公共文化服务设施利用率不高、公共文化活动吸引力不大、公共文化服务质量不尽如人意等现象仍较为普遍。绩效评估是推动公共文化建设、促进其健康发展的一种重要机制，既为政府文化管理改革创新指出方向，也为满足社会日益增长的精神文化需求、进一步提升公共文化服务能力和水平提供了制度保障。绩效评估的关键在于建立科学的评估指标体系。当前，中国的绩效评估存在于一些传统的政府部门内部的考核中，但缺乏独立的、完整的公共文化服务评价指标体系。《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》虽然只是示范区创建最基本的指标要求，但涉及公共文化服务的各个方面，是相对较为完整且可操作性较强的指标体系，其评价结果可为新的公共文化决策、财政投入优化和文化资源配置等提供直接的参考依据。
完善公共文化服务评价指标体系是文化建设的重要任务
构建公共文化服务体系是现阶段和未来相当长时期中国文化建设的重要战略任务，而完善公共文化服务评价指标体系更是公共文化服务体系建设的必然要求。在中国公共文化服务政策文件中，加强公共文化服务绩效评估，完善评价指标体系的任务要求更加明确和具体。如2006年出台的《国家“十一五”时期文化发展纲要》提出，今后要建立健全公共文化机构评估系统和绩效考评机制。2011年，党的十七届六中全会报告做出“构建公共文化体系”总体部署，要求“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”。到2013年1月14日《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》颁布，这一项任务变得更加具体，即“完善公共文化服务绩效评价指标体系。建立健全政府、文化行政部门、公益性文化单位、重大文化项目工作考核机制，建立科学合理的绩效评价指标体系”。中国公共文化服务评价指标体系的研究与实践，与发达国家和地区相比，处于较为落后的状态，有必要建立一套吸纳先进经验、符合中国公共文化服务体系建设要求的绩效评估指标体系。
科学合理的指标体系是提升公共文化服务效能的有效手段
第一，建立科学合理的公共文化服务指标体系，有利于明确各个层面在公共文化服务中的责任。参与公共文化服务的既有政府文化行政管理部门，又有大量的公益性文化事业单位，还有各种社会办非营利文化组织、团体等。建立一系列的公共文化服务指标，可以将各方在公共文化服务体系中的责任量化、细化、标准化，从而更好地发挥作用。
第二，建立科学合理的公共文化服务指标体系，有利于促进公共文化服务的规范化、制度化。要建立长效、畅通、便捷的公共文化产品和服务的供给机制，使更多公众受益，就必须设计科学、全面、具体的指标作为工作依据，从各个维度全面规范政府、公益文化事业单位和其他社会组织的具体文化服务行为，并将这种规范通过制度加以固化，使公共文化服务有依据、有标准，避免公共文化服务体系建设因人而异。
第三，建立科学合理的公共文化服务指标体系，有利于提高政府公共文化服务水平。指标体系在促进政府加强公共文化服务职能的同时，也使政府推进公共文化服务工作有依据、有标准，从而避免了盲目性和随意性。整体设计和考量的公共文化服务评估体系，使不同地区公共文化服务体系建设水平、质量具有可以比较的基础。
示范区创建指标体系推动创建工作科学化、规范化、制度化
当前公共文化服务体系建设正处于整体推进、科学发展、全面提升的新阶段，示范区建设全面启动且取得显著成效。2011年正式实施的《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》（以下简称《创建标准》）是完整的公共文化服务评价指标体系，在指导示范区创建实践，明确政府责任、规范公共文化服务行为、提升公共文化服务水平等方面发挥重要作用。科学合理的指标体系设计既要符合公共文化服务政策要求，又要符合公共文化服务体系建设发展规律，既能体现公共文化服务体系建设的现状，也能指导、推动公共文化服务体系建设工作，并为科学决策提供依据。在《创建标准》的指导下，示范区创建工作逐渐走上科学化、规范化、制度化的轨道。
示范区创建指标制定过程注重科学论证与基层实践的统一
第一，示范区创建具体指标设定有充分的政策依据。主要以党的十七届五中全会、全国文化体制改革工作会议精神和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（中办发〔2005〕27号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发〔2007〕21号）、《公共文化体育设施条例》《国家“十一五”文化发展规划纲要》和公共图书馆、文化馆（站）等公共文化设施建设标准、用地指标、评估定级标准等为依据，制定具体创建标准。
第二，示范区创建标准制定与制度设计研究结合。示范区创建的重要目标之一，是针对当前公共文化服务体系建设存在的突出问题，根据中国区域差异、城乡差异的具体实际，对涉及全局性、战略性的重大问题进行研究，提出相关政策建议和具体解决方案，探索公共文化服务体系建设的路径、模式和规律。因此，在制订《创建标准》时，充分依托制度设计研究工作机制，充分吸纳制度设计研究取得的成果，为各地开展创建工作发挥重要指导作用。
第三，示范区创建标准制定过程广泛征求多方意见。自2011年以来，文化部组织有关司局深入东、中、西部省（区）调研，在起草《创建标准》时，听取了各地文化部门和基层文化工作者的意见，并广泛征求了国家发改委、财政部等部门的意见，同时听取了中国社科院、北京大学、清华大学等科研机构和高校专家的意见。
示范区创建指标体系建设注重发展需要与创建实践的统筹
第一，示范区创建指标充分考虑地区发展的差异性。创建示范区所担负的一项重要责任就是要为全国同类型地区公共文化服务体系建设提供可供借鉴的经验。中国幅员辽阔，东、中、西部不同地区经济社会的发展水平和公共文化服务体系建设差异很大。作为示范区创建的重要指导性指标，《创建标准》充分考虑了各地实际，没有采取“一刀切”，而是分成东、中、西部并分别制定了不同的创建标准，以使测评体系能够更符合中国公共文化发展规律，更好地指导中国公共文化服务体系示范区创建。
第二，示范区创建具体指标根据实际需要与可能设定。为了指导创建工作，文化部、财政部分东、中、西部分别制定了明确的创建标准，这些标准都是创建示范区在创建周期内必须达到的基本目标和最低要求。也就是说，创建标准是示范区应该达到的最低标准，不是最高标准。在创建过程中，各地可以结合自身的实际，以创建标准为参照，制定出可以达到的更高目标，做到普遍达标与重点突破的结合。比如，东部发达地区就应该瞄准发达国家和本地类似地区的指标，承担起率先追赶国际一流水平的重任；中西部地区也应该结合自身实际，寻找追赶目标，实现跨越式发展。
第三，示范区创建指标更加注重指标量化与可操作性。公共文化指标体系明确了各级公共文化机构责任，也是各种公共文化服务工作的规范和标准，避免了工作的盲目性和随意性。因此，指标的可测性以及在评价过程中的现实可行性显得尤为重要。《创建标准》中的指标体系从可操作性着眼，大量使用量化指标，不能量化的指标则尽量使描述客观、明确和规范。
示范区创建指标体系内容注重标准规范与带动发展的结合
第一，示范区创建指标体系是创建、评审和验收的重要依据。一方面，各创建示范区必须严格对照创建标准，开展创建工作，确保在创建周期内全面实现创建目标，完成各项创建任务。另一方面，《创建标准》也可以说是创建示范区进行验收评审的主要依据。示范区创建周期结束后，通过对示范区创建指标的细化，形成《国家公共文化服务体系示范区（项目）验收标准》，对各个创建单位进行审查验收。
第二，示范区创建指标体系内容丰富，把握整体发展原则。科学的公共文化服务指标体系必须能够全面、系统地反映公共文化服务绩效评估的数量和质量要求。首先，示范区创建标准内容丰富，涵盖了公共文化设施网络，人才、资金和技术保障体系，公共文化产品服务供给体系，公共文化服务组织支撑体系，绩效评估制度和制度设计成果资源共享机制等公共文化服务体系建设的各个方面。其次，科学的公共文化服务指标体系，最基本的要求是不能遗漏重要指标。如“人均公共图书馆的藏书量”就是一个衡量公共文化服务绩效评估水平的重要指标。最后，示范区创建标准各项指标之间相互衔接，全面系统综合有效地衡量公共文化服务的整体绩效。
专栏
浙江省文化厅率先推出农村公共文化服务评估指标体系
2009年，浙江省文化厅在全国率先推出农村公共文化服务评估指标体系，对全省76个农村人口占60%以上的县（区），就2008年度公共文化服务各项指标数据进行了全面的采集、分析与计算。他们将基层公共文化服务评估指标总分设为90分，分别对政府投入、公共文化设施规模、公共文化事业队伍规模、政府组织其他公共文化服务、社会参与5大项和20个子项目进行评估打分。
为解决比较及评量标准的问题，浙江省文化厅将全省90个县（市、区）的基层公共文化服务评估各项指标进行了排名——不仅将各县（区）总分进行排名，而且单项指标得分也排名。这样，较好地显示了各县（区）各项公共文化建设指标所标示建设状况在全省所处的位置，综合有效地反映了全省基层公共文化服务体系建设的进展状况。
第三，示范区创建指标的重点突出，发挥带动引领作用。创建示范区要履行好典型示范的重要使命。创建并不是目的，真正的目的是推动全国公共文化服务体系根据中央战略部署，坚持公益性、基本性、均等性和便利性的要求，进一步推动公共文化服务向广覆盖、高效能转变。因此，示范区（项目）创建指标突出重点，与文化发展总体部署相衔接，加强对关键性、代表性、重要性要素的评估，体现公共文化服务的政策导向。
充分认识和把握示范区创建指标体系的主要内容与特征
示范区创建工作不是评选，而是推动工作的重要抓手，因此充分认识和把握公共文化服务示范区创建指标体系的内容与特征，对于推动示范区创建工作科学发展意义重大。中国的示范区创建指标体系具有鲜明的公益性特征，同时由于文化建设城乡之间、区域之间的发展不平衡，所以在东部、中部、西部的指标体系上也体现出差异性特征。
充分认识和把握公共文化服务示范区创建指标体系的六大重点
中国公共文化服务指标体系倾向于不区分文化产业和文化事业，都属于公益性文化事业的范畴，表现出“公益性”或“公共性”的特征。中国的公共文化服务指标体系主要涵盖公共文化设施网络建设方面，公共文化服务供给方面，公共文化服务组织支撑方面，资金、人才和技术保障措施落实方面，公共文化服务评估方面和“其他方面”六大方面内容。这些内容实际上都是公共文化服务评价指标体系的“一级指标”，这些指标涵盖公共文化服务体系各方面的内容，同时也反映了六大方面的重点考量：一是以促进基本公共文化服务均等化为重点，不求面面俱到；二是突出公共文化服务能力建设；三是突出地方政府责任；四是强调实践推动与制度设计研究相结合；五是能够量化的内容尽力量化；六是涉及广电、新闻、体育等部门的工作内容，根据各部门要求达到相应标准。
充分认识和把握公共文化服务示范区创建指标的东、中、西部不同标准
中国公共文化服务示范区创建指标设计考虑地区差异，突出东、中、西部不同的标准。由于文化建设城乡之间、区域之间的发展很不平衡，地区差异体现为经济规模、人口素质（受教育程度）、社会结构、文化传统、居民消费能力等多个方面。就公共文化服务体系建设来看，主要体现为基础文化设施建设水平不同、群众公共文化需求不同、公共文化事业投入力度不同、公共文化服务产品的丰富程度不同等诸多问题。不仅在公共文化服务体系建设的总体目标上，而且在具体创建指标上，东、中、西部差异明显。在总体要求上，对东部地区和中部地区的要求分别是“率先建成符合当地实际情况、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共文化服务体系”和“初步建成符合当地实际情况、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共文化服务体系”，对西部地区则仅要求“初步建成固定设施、流动设施与数字文化阵地相结合的公共文化服务网络”。在具体指标上，除了在六大方面的“一级指标”构成上是相同的，其他的如“二级指标”的数量，具体指标的标准要求都表现出东部、中部、西部的梯状结构。
发挥公共文化服务评价指标体系作用的制度安排
公共文化服务绩效评估的关键在于建立科学的评价指标体系，但是科学的评价指标体系发挥作用还需要相关的制度性安排和政策保障。当前中国公共文化服务评价指标体系的建设与发达国家相比，仍处于比较落后的状态，特别是缺乏关于公共文化指标体系建设的相关法律法规的保障。因此，不仅要加强对公共文化服务体系的研究，更要进一步探索公共文化服务评价指标体系发挥作用的制度安排。
完善公共文化服务绩效评估的政策配套措施
中国部分地区的公共文化服务已经证明，如果缺乏与评估挂钩的奖惩机制、资源分配机制等涉及利益分配的配套政策措施，就无法获得被评估对象的积极配合，评估往往流于形式，评估效果会大大减弱。所以，在开展绩效指标研究的同时，也应尽快开展相关配套措施的研究，早日制定相应的奖惩机制与资源分配机制，将评估结果与中央对地方公共文化财政资源的转移支付、地方政府官员的晋升、公共文化服务体系示范区的评选等方面挂钩。如公共文化服务体系示范区对这方面进行了有益探索，制定了必要的激励措施：一是通过验收的创建单位，命名为“国家公共文化服务体系示范区”和“国家公共文化服务体系示范项目”并授牌；二是中央财政对示范区和示范项目给予补助和奖励。
推动公共文化服务评价指标体系形成长效制度
完善公共文化服务指标体系是推进公共文化服务体系建设的重要抓手，既要注重结果，也要注重创建过程中形成的具有示范性的经验、做法和制度建设成果。面对人民群众日益增长的精神文化需求，公共文化服务体系建设任务是永无止境的。公共文化服务评价指标体系的建设也必然是长期的、动态的过程，应尽早明确发展目标和具体措施，探索公共文化服务评价指标体系建设长期性制度安排。
逐步建立科学和完备的公共文化服务统计制度
从文化统计研究与建构指标体系的关系看，统计数据说明的是一种现象，更多地体现描述功能，而指标具有质的规定性、具体的数量和综合反应性的特点，代表隐含在现象背后的意义。一般说来，文化统计的改善及数据研究的推进，特别是文化统计数据的标准化，是形成文化指标的基础。根据不同的测评要求设计的文化指标，其所呈现出来的数据，不只是政策规划时必要的参考数据，也是政策评估时重要的评价标准。
加强公共文化服务评价指标体系的分类研究
政府及其文化部门的绩效评估与具体的图书馆、博物馆、文化馆、重大文化工程等属于性质很不同的评估对象，其绩效指标存在很大的差异（虽然也有一些相同的指标）。因此，公共文化服务绩效评估指标体系研究必须分类进行，逐步建立包括“政府公共文化服务绩效指标体系”“公共图书馆服务绩效评估指标体系”等一系列行业性指标体系，有效开展评估。公共文化服务绩效评估指标体系研究还需要面对公共文化服务不同行业之间的行业差异。可以针对不同机构，制定不同的绩效评估指标体系是不可忽视的问题。总体来说，科学的绩效评估应当是进行分类研究，设计不同机构的绩效评估指标体系。北京市朝阳区就是以国家公共文化服务体系示范区创建标准为基础，建立了涉及各类公共文化服务机构绩效评价的“2+5”绩效评估体系。当前，中国也鼓励地方探索经验，形成典型和特色，示范区（项目）创建标准和工作要求与创建全国文化先进单位和文化馆、图书馆等公共文化机构评估定级等工作有机统一、相互衔接。
