桑弘羊是汉武帝提拔、重用的“兴利之臣”，又是武帝临终前诏令的4位辅政大臣之一。他于景帝五年（公元前152年）出生于洛阳一个商人家庭。这时的洛阳，已是一个相当繁华的商业城市，商贾云集，富冠海内。在这种环境中成长的桑弘羊，从小就接受家庭和社会的影响，懂得一些理财兴利的知识。他生性聪颖，六七岁即开始从师受业，在心算计数方面表现出与众不同的才能，13岁便进入西汉朝廷，做了汉武帝的侍中。侍中可以出入禁中，接近皇帝，为人所重视，是得到升迁的重要门径。孔安国，朱买臣、卫青、霍去病、霍光，都曾当过武帝的侍中，后来成长为一代杰出的文臣武将。
桑弘羊任侍中长达26年。在此期间武帝平定闽越、南越的叛乱，用武力收服西南夷，又大规模地对匈奴用兵。战争虽然开拓了西汉王朝的疆土，解除了匈奴的侵扰，但也耗费了大量的人力、物力和财力，使文、景以来充溢的国库变得空虚，财政出现严重危机，广大农村也不再是“家给人足”，农民要承担繁重的兵役和徭役。富商大贾却乘机贱买贵卖，巧取豪夺，聚敛钱财，兼并土地。农民大批流亡，造成严重的社会问题。为了缓和社会矛盾，维持国家的巨额财政开支，汉武帝决定起用一批“兴利之臣”。“能言利，析秋毫”的侍中桑弘羊，便于元鼎二年（公元前115年）升任大农丞，这是朝廷最高财政长官大农令的副手。
桑弘羊任大农丞时已39岁，长期的官场经历使他认识到，如果再向农民加重田赋、口赋，必然激起更大的社会矛盾。为了解决国家的财政困难，他决心另辟利源：
一是认真贯彻执行武帝已经颁布的算缗、告缗法令，取利于富商大贾。算缗是封建国家向商人征收的一种财产税，告缗是与商人瞒产偷税作斗争的方法。算缗法、告缗法最初由御史大夫张汤提出，元狩四年（公元前119年）武帝下令推行，但因当时的大农令颜异不赞成，未能在全国认真执行。算缗法规定，凡属工商业主、高利贷者、囤积商等，不论有无市籍，都要据实申报自己的财产，国家根据财产多少按比例征税。每价值二缗（一缗一千钱）的资产，抽一算（一百二十文），余此类推。一般小手工业者，每四缗抽一算。马车每乘抽一算，进行贩运的马车一乘抽二算，五丈以上的船抽一算。告缗令规定，对财产隐匿不报或漏报、少报的，除没收缗钱外，并罚当事人往边境守边一年，告发人可得没收缗钱的一半作为奖励。同时，还规定不许有市籍的商人及其家属占有田地和奴婢，违者予以没收。桑弘羊出任大农丞以后，凭借政权的力量，大张其鼓地贯彻算缗，告缗令，富商大贾所缴的财产税成倍增加，非法收入收归国有。商人不得再兼并土地和占有奴婢，对缓和社会矛盾也颇为有利。特别是告缗令坚持几年后，没收的财产以亿计，正好弥补了国家财政的亏空。桑弘羊又将法令实施中所没收的大量耕地，招募贫苦农民耕种，再向他们征收田赋，这样又增加了一笔可观的收入。流民重新依附于土地，获得了生产自救的条件，社会秩序也趋向稳定。
二是改革货币制度，将铸币权完全收归中央，改变货币混乱、国家无法控制金融的局面。西汉前期国家对铸钱采取放任态度。朝廷铸钱无统一标准，不仅形状不一，所标重量也往往不足。诸侯铸钱以壮大割据实力，吴王刘濞就曾开铜山，铸钱币。富商大贾则用铅铁杂入铜内，铸造一些质地不纯的钱币，从中牟取暴利。武帝虽严令禁止私铸钱币，违者严厉惩处，但犯法的人多，不能全部捕杀。据《史记·平准书》记载，当时因盗铸钱币判死刑而受到赦免的有数十万之众，自首的100余万，不敢自首的还不只这个数。针对乱铸钱币给国家经济和社会治安带来的严重问题，桑弘羊建议武帝进行币制改革。元鼎四年（公元前113年），武帝接受桑弘羊的建议，下令整顿币制，其主要内容是两项：第一，将铸币权完全收归中央，禁止郡国和民间私铸钱币，此后，朝廷动用10万人采铜铸钱；第二，统一货币，朝廷铸造一种“五铢钱”，作为惟一合法的钱币通行全国，并责令各地方官将原有各种形状和重量的旧币一律收缴、销毁，将铜材上交中央，由国家控制铸钱原料。这次币制改革，是中国有史以来首次将铸币权集中于中央，所铸“五铢钱”也轻重合适，便于流通，从而制止了长期以来未能解决的私铸之风，控制了全国的金融局面。
正因为桑弘羊理财有功，深得武帝的信任，元封元年（公元前110年），他又被提升为治粟都尉，并代理大农令，主持全国的经济工作。在此后的13年中，他一直掌管西汉王朝的财政大权，继续广辟利源，以支持封建国家庞大的财政开支。
一是全面实行盐、铁官营，大大增加国家收入。盐、铁官营，春秋时管仲相齐时就已提出。武帝于元狩六年（公元前117年）已颁令实行，并任命东郭咸阳、孔仅主持其事。东郭咸阳是齐之大盐商，孔仅是南阳的大冶铁商，他们靠煮盐、冶铁获利累千金。当时的大农令郑当时向武帝荐举，任命他们为大农丞，主持盐、铁官营之事。他们在各地设立盐、铁官时，大多选用商人担任。由于用人不当，对盐、铁官营法令执行得很不彻底，而且还出现了盐铁质量低劣、价格太贵等问题。桑弘羊接手以后，大力加以整顿。他选派得力的大农部丞数十人，分别下到各郡国，对原有盐、铁官进行整顿、甄别，又新设了一批盐、铁官。盐官的设置增至28郡的37处，铁官增设至40郡的49处。其分布之广规模之大是空前的。盐的生产销售，是由政府招民自备资金，盐官供给煮盐工具和口粮，在统一督促下煮成的盐全部由国家收购，然后再由国家卖给私人食用，煮盐人不得私自销售，用现在的话说就是统购统销。铁的官营，则是在郡国产铁处由铁官组织生产，不出铁的郡国，则由铁官组织销售。铁的生产、销售主要采取国家统一经营的方式，有利于资金的筹集、技术的改进和产品质量的提高。冶铁业的发展，反过来又促进了手工业和农业的发展。盐、铁官营，国家控制了这两个重要的生产部门，便从经济上削弱了诸侯王和地方豪富的实力，保证国家财政收入的稳定增长。
二是创立和实行均输法。西汉前期，各郡国向朝廷定期输纳贡物。贡物的种类和数量，是根据朝廷的需要决定的，不一定是郡国当地的特产。一些郡国要完成贡物任务，必须到别的地方采买。因为所需数量较大，商人哄抬物价，再加上长途运输，运费和损耗有时比货物贵几倍，这样便增加了人民的负担。元鼎二年（公元前115年），桑弘羊任大农丞时就创立了均输法，企图解决这一弊端。所谓均输法，就是将郡国应交贡物，一律按当地市价，折合成当地的土特产品，上交均输官，再由均输官运到缺乏这种产品的地方出售，政府便借这种产品的地区差价，从中获得高额利润。这样做有许多好处：国家所需物资有保证，减少了长途运输的困难，各郡国个必再派人四处采购，商人从中所得暴利转化成国家收入。均输法实行初期，盐、铁两项重要物资还掌握在孔仅等人手中，孔仅下台、桑弘羊代理大农令以后，均输法便在全国普遍推广，物资的流通大为加速，京城长安和边疆所需物资源源运到。元封元年（公元前110年），武帝北狩至朔方，东至泰山，游海上至碣石，远达辽西，巡北部边境到九原，再沿秦始皇所筑的直道回到甘泉宫，“所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以百万计，皆取足大农”（《史记·平准书》）。
三是在推行均输法的同时，创立和实行平准法。所谓平准，就是在京师设立物资仓库，储存货物，某种物资价格下跌时，由官府收购，上涨时再出售，以调理物价。这样，官府不受损失，商人不能囤积居奇，牟取暴利，既解决了由均输官运到京师的多余货物的出售问题，又满足了官府和百姓对一些货物的需求，于官于民都是有利的。
四是创建“酒榷”法，实行酒类专卖。汉代饮酒之风盛行，消耗量大，销售酒的利润也高。天汉三年（公元前98年），少府丞令建议实行“酒榷”，由国家对酒类实行专卖。桑弘羊积极予以支持，报请武帝批准后实行。酒榷法规定：由官府向私营酿酒作坊提供原料和酒曲，产品由国家统一收购，再卖给个人，设榷酒官进行管理。酒类专卖，是国家的又一大财源。
桑弘羊的财政改革，以“兴利”为目的，却带动了武帝时期整个封建经济的繁荣。据史书记载，仅山东一地漕运粮食增加到年600万石，太仓、甘泉仓堆满粮食，边地有了余粮。由于均输法的推行，各地货物流通赢利帛500万匹，“民不加赋而国用饶给”，数以亿计的军费、赏赐和朝廷费用能够满足。桑弘羊也因此得到左庶长的爵位和黄金200斤的赏赐。
“轮台之诏”以后两年，汉武帝离开人世，8岁的昭帝刘弗陵继位，桑弘羊与霍光、上官桀、金日殚成为辅政大臣。辅政大臣以霍光为首。他接受“轮台之诏”的基本思想，主张“轻徭薄赋，与民休息”，对前期的经济政策作些调整。昭帝始元六年（公元前81年），他下令征求意见，问“民间疾苦”。各地反映要求罢除盐铁官营、酒类专卖政策。桑弘羊当然不赞成。霍光便以昭帝名义召集各地儒生（“贤良”、“文学”）60多人，进行了一次公开辩论，这就是历史上有名的“盐铁会议”。辩论的结果，一方面肯定了武帝时期桑弘羊所进行的财政改革的成绩，一方面又为昭帝时期调整某些经济政策作了舆论准备。由于桑弘羊对经济形势作了过分乐观的估计，仍如武帝时期那样一味进取，与霍光在政见上产生了分歧，并严重影响到两人的关系。盐铁会议以后，桑弘羊又卷入了与上官桀迎立燕王为帝的活动，阴谋败露后，桑弘羊于元风元年（公元前80年）被霍光处死。汉宣帝时，桓宽根据盐铁会议当时的记录，整理出一部对话体的名著《盐铁论》，记载了这次会议的情况，保留了桑弘羊坚持改革的基本主张。
