一、投资体制必须改革
（一）计划经济体制下的投资体制效益低下
据有关人士采用经济增长因素分析法，对我国工业部门经济增长情况测算：从1954—1984年的31年间我国国有工业所创造的国民收入平均每年递增11.9％，其中，由投入增加带来9.86％，占总数的82.6％，由单位要素投入产出率提高占2.04％，占总数的17.14％；在总要素投入增加所带来的9.86％平均增长率中，由资本投入增加所带来的为6.15％，贡献率为55.88％，而由劳动投入增加所带来的为3.21％，贡献率为26.92％。可见，计划经济模式走粗放型发展之路，经济增长主要依靠投资的增长，投资效益很差。这种以指令性投资计划和行政性立项审批为基础，政府直接控制和操作投资活动全过程，直接干预、包揽一切的体制模式是不符合市场经济要求的。
（二）多元化投资主体格局已初步形成，但资金投向问题多
经过10多年的改革，虽然打破了单一的以中央政府为主的投资主体的格局，初步形成了中央、地方、企业、居民、外商等多元投资主体，但资金投向问题多。一是企业还未成为主要的实际上的投资主体，与国有资产的中央和地方政府两大投资主体相比，地位从属而无法相提并论；二是国有企业改革尚未全部到位，缺乏自我积累、自我发展能力，缺乏投资能力和投资决策权，更无法承担投资责任，企业投资主体及机制未形成；三是资金投向以粗放型外延生产方式为主的格局还未改变，政府仍然把产值、产量甚至上新项目的多少、规模大小，作为考核企业的重要指标；企业领导也把上新项目、铺新摊子、扩大企业规模作为自己晋级晋升的手段而不顾自身实力，不问投资效益。自有资金不足就各方争取贷款，据介绍，独立核算的国有企业负债率已从1980年的38.8％上升到1995年3月份的82.1％。重复建设、重复投资和效益低下现象，比比皆是。
（三）投资运行市场化有待加强
虽然近几年来，在投资活动中，工程项目的决策咨询、可行性研究、设计、施工、物资供应管理、项目评估论证、工程招标承包等方面进行了市场经济改革，取得了一些进展。但是，符合市场运作要求，正确反映市场供求关系的利率、汇率、价格等资源配置机制；以政策性金融和商业性金融分开的各种融资渠道畅通的资金供给体系；独立于政府与企业之外的客观、公平的中介机构等条件还未具备，各项改革措施不配套，影响了投资体制市场化的进程，限制了市场机制作用的范围和力度。由于新投资宏观调控体制未到位、调控手段不足，不但不能有效地促进相对独立的分散投资者把追求自身利益的主观能力与国民经济发展的长远要求协调起来，反而滋长了只顾眼前利益，不计长远利益；重视投入，忽视产出，不考虑机会成本，盲目筹资，盲目扩大投资规模；不管宏观投资效益，盲目追求自成体系等一系列非理性的投资行为。
（四）投资宏观调控有待加强
一是以传统的指令性投资计划制度和行政性项目审批制度两大支柱为主体的行政手段的直接调控，在投资管理中仍占主导地位，以经济办法为主的间接调控尚在艰难推行，在两种投资宏观调控并存的情况下，与投资相关的各管理部门的职能、管理办法和管理目标均模糊不清，对投资决策项目实施，政府难以对投资活动进行有效监督和引导；二是严格的责任约束和法律约束机制尚未建立，责任对象、范围和承担方式的行之有效的办法有待改进，使已建立的制度真正发挥作用；三是对投资规模的一再失控，投资结构的合理与完善，投资周期的不断拉长，国有资产交付使用率差，投资活动的无序、不规范等，都有待加强投资宏观调控与宏观管理。
二、投资体制改革的设想
（一）强化投资主体地位
首先是强化企业的投资主体地位，重塑投资的微观基础，尽快让企业成为独立的主要的投资主体。一要把大量的投资活动，特别是一些竞争性项目的投资活动，通过市场由企业去承担。二要使企业有投资决策自主权，自主选择投资方向，确定投资规模，承担投资风险，享受投资效益。三要深化企业改革，实现企业制度创新，使企业能以投资回报率高低作为投资决策的主要依据，以便按政府的投资导向、投资市场信息的变化作出及时反应，自主决策，自担风险，提高投资效率，追求投资利益最大化。
其次，要明确国家投资主体。在市场经济条件下，国家投资职能仍占重要地位，一些基础性、公益性项目，关系国计民生和国防建设的项目，仍需国家承担，应按照政企分开、两权分离原则，把一些具有法人地位的机构、公司，由国务院授权成为国家投资主体，代表国家行使国有资产投资者的职能，维护投资者的权益，承担相应的投资风险责任。地方政府也应确定投资主体。
（二）建立和完善项目法人责任制
一是明确投资责任主体，即先有法人主体，后定项目，所有建设项目在立项前必须先成立项目法人。二是建立项目法人责任制，明确规定项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款和债券本息、资产的保值增值等，实行全过程负责和全面负责，承担投资风险。三是明确划分项目管理者、经营者、出资者各自的权利、义务、责任，建立严格的建设项目奖惩制度。四是尊重项目法人自主权。建设项目一经批准立项，一切投资活动，包括资金筹措、招标定标等，均由项目法人按国家有关政策法规自主决定；可行性研究报告和项目设计方案，由项目法人自主决策，项目所需外部条件，由项目法人与有关企业签订合同；资金和外部条件需国家统筹安排的，按规定报批。五是投资责任由项目法人承担，因决策失误或管理不善，造成项目法人无力偿还债务的，银行有权依据合同取得抵押资产，或由担保人负责偿还债务。
（三）加快投资宏观调控体系建设
一是遵循社会主义市场经济的客观规律，建立、完善以宏观经济政策和经济杠杆为主要调控手段，以间接调节为主要特征的投资宏观调控体系。二是在实施投资活动的宏观间接调控中，虽然涉及投资调控范围、调控对象、调控目标和重点等问题，但应抓住投资总量和投资结构两个重要方面，因为它们直接关系整个国民经济运行的质量。三是把加强投资结构调整放在突出地位，实现产业结构合理化，以保证国民经济整体效益的快速、有效提高和持续、健康发展。投资结构调整的方向应放在以下主要方面：第一，突破“瓶颈”制约，切实加强对农业、水利、能源、交通等方面的投资，以巩固和完善国民经济的基础地位；第二，加强科技、教育的投资，提高它们在国民生产总值中的比重；第三，应较多地增加能提高企业技术装备水平和技术开发能力的技术改造投资；第四，保证重点项目，注重规模经济效益，杜绝重复建设；第五，鼓励和吸引外资更多地投资技术含量高、基础设施和基础产业项目和高附加值的出口创汇项目。
（四）建立、完善投资相关制度
（1）投资决策制度。必须严格规定所有建设项目必须按规定、按程序、经严格的、科学的可行性研究、立项、审批等才能上马。彻底杜绝“可批性研究”和“长官工程”。要按照项目法人制度的要求，形成谁投资，谁决策，谁受益，谁承担风险的投资激励和风险约束机制，使各类投资主体的投资行为规范化、内在化、高级化。
（2）项目资本金制度。严格规定凡需在资本市场融资的经营性项目，各出资者必须用规定资金来源的资金，按项目总投资的一定比例作为对项目投入的资本金，包括铺底流动资金，打足投资，不留缺口。资本金达不到规定比例的，不得进行筹集活动。
（3）项目登记备案制度。可考虑把项目审批制度改为项目备案制度，所有项目不论大小，都应在项目所在地登记。登记机关只审批投资的合法性及属于政府行政管理范围的各种批件是否齐全，对合格者颁发开工许可证。对未经批准擅自开工的项目，制定严格的惩罚办法。
（4）公开招标竞争制度。
（5）项目再评价制度。指在投资项目建成使用3—5年内，对投资决策、项目建设进行事后评价，以发现问题，总结经验，落实责任人。
三、投资建设领域改革
（一）投资计划改革
方向是由工作量计划向资金计划转变。以货币形式表现的工作量计划的基本特征：年度计划安排的投资额只是当年能够建成完工或安装完毕的土建、安装工程，以及诸如征地等能计入工作量的有关基建费用支出；最大的问题是不包括当年不能形成工程实体但需支出或已支付资金的设备、工程预付款、工程材料等储备费及其他已发生又不能计入工作量的基建费。这种工作量计划编制方法远不能适应基建发展的需要：一是它是计划经济体制下的一种实物工作量计划，不能客观反映项目对资金的需求和实际流动；二是难以与国际接轨，特别是利用外资项目；三是造成资金拖欠严重；四是过去那种安排储备贷款、分期支付设备材料款解决办法不能形成工程实体支出的办法，也因改为“谁投资、谁储备”而难以为继，原因是中央储备贷款严重不足，地方拿不出，建行只满足1／3需要，设备材料厂家也改为不见款不发货等。投资工作量计划的问题已到了非解决不可的地步，出路在于向资金计划编制方法转变，否则，近几年国家重点建设项目的资金年拖欠100亿元的严重问题无法解决。
（二）投资管理和投资建设管理改革
首先，政府投资应由行政直接管理向企业化管理转变。目前建设项目的投资与建设大都是政府部门直接组织、安排、参与的，这种政企不分的管理体制不符合市场经济运行机制，必须向企业化管理转变。要确立一批国家投资主体，由其作为建设项目的出资人，代表国家从事对建设项目参股、控股、全额投资等具体活动。政府主要搞好宏观调控、制定规则，监督和保证市场经济在公正、公平、公开原则下有序地运行。
其次，投资建设管理方式应以行政手段管理为主向以法制管理为主转变。在市场经济条件下，健全的法制是保证市场经济健康发展的基础和前提。当前一些部门、地方根据自身利益出台了许多有关投资建设管理的规定和办法，有些相互矛盾而使建设项目单位无所适从；有的则对投资建设活动横加干涉且乱收费、乱设卡，严重地干扰了项目投资建设活动的正常进行。必须尽快出台《固定资产投资法》，对全国固定资产投资建设活动进行统一的规范，以解决政出多门、政企不分、管理行为不规范的问题。
（三）资金筹措改革
资金筹措应由依靠资金增量向依靠资金增量与存量调整相结合改变。1996年仅国有单位基建投资就达8700亿元，比1991年增加近7000亿元，但基本上是依靠资金的增量来实现的。据有关部门清产核资显示，1995年底，全国31.5万个国有企业的经营性资产已达4.5万多亿元，加上1996年基建投资达5.37万多亿元，且仍在大幅度递增。按国有资本营运的要求，必须盘活现有国有资产存量。投入少量的资本金盘活大量的存量资产，是投资改革的根本出路。要对国有企业和国有资产实施战略性改组。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。对一些国有中小型企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等方式，收回部分资金、盘活大量资金。
（四）项目管理改革
1.项目融资改革
应由间接融资为主向间接融资与直接融资并举转变。在基建投资中，一方面，间接融资比重仍大，国内外贷款已占年基建投资的37％左右，如加上自筹及其他基建项目银行贷款则比重更高；另一方面，股票、债券等直接融资所占比重较低。如果能像国外一些发达国家允许新建项目单位通过发行股票办法募集建设资金，是项目融资改革出路之一，可慎重研究决策。
2.项目管理体制改革
应由建设单位负责制向项目法人责任制转变。建设单位如项目筹建处或建设指挥部只是一个临时机构，不是一个法人组织，项目结束就撤销，使投资建设管理不能建立在责任主体对项目建设全过程负责的基础上，这是不符合市场经济运行的，特别要指出非法人的项目管理组织因不具备签合同的资格，其所签合同是无效的。必须实行项目法人负责制，从项目开始就确定项目法人，并由投资方按国家规定投入资本金，由项目法人对项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还、国有资产增值保值负全责。按国家计委1996年颁布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》实施。
3.项目建设管理改革
应由自我管理向委托社会中介服务组织进行管理转变。当前项目建设是实施“甲方”管理制，“甲方”是临时抽调，由没有项目管理经验人员为主组成的，边干边学边交“学费”，既浪费又难以保证项目实施优化。必须改变这种办法，大力发展咨询、设计、监理、审计、会计师事务所、律师事务所、工程承包公司、招标投标代理机构、资产评估机构并依靠这些社会中介服务组织优化项目建设管理。
4.项目投资管理改革
应由重审批、重计划向审批、计划、建设并重和协调优化转变。一个建设项目从项目提出、审批、投资、计划安排、建设实施到投产验收是一项系统工程。任何审批决策失误、计划安排不当、项目建设的工程开支、工期、质量不能有效控制，都将对投资效益产生严重的不良影响。特别是对工程概算、标准定额、招标投标、设计施工、竣工验收、后评价等实施阶段的管理，必须加强控制，优化项目投资管理。
5.固定资产投资管理改革
应由分散管理向相对集中管理转变。市场经济要求国家对固定资产投资建设活动实行统一、有效的管理，以促进全国统一市场的形成，保证投资建设活动有序进行，相对集中管理势在必行。
