筹办海军，人力和财力始终是李鸿章最为劳神的两件大事。常额经费虽定为每年四百万两，实际上从未收足。急得李鸿章大声疾呼：“海军至今不名一钱，不得一将，茫茫大海令我望洋兴叹，深感恐惧，我该如何是好！”不仅李鸿章一人关注着海军部，西方国家也密切注视着海军部的发展。《北华捷报》的一位记者注意到海军部的窘迫状况：“海军部目前状况十分简陋，想担负起它所指定的任务，还需很多的努力。”不久，海军部正式成立，以醇亲王奕譞、李鸿章和曾纪泽三人为组织核心。一位外国驻京记者报道说：“这三位高级官员的确是当时所能获得的既有真正能力服务、又值得信赖的人物。他们很有希望能为帝国作出一番具有永久利益的事业！”
不论朝廷内部如何吹捧，外界媒体怎么宣传，李鸿章心里清楚，不论人才、经费问题，单是海军衙门的人事构成就存在着诸多缺陷。首先，主要官员均为兼职，无专门任职人员。醇亲王奕譞兼管神机营，李鸿章任直隶总督兼北洋大臣，曾纪泽的兼职更多，除在总署和同文馆任职外，先后在户部、刑部、吏部兼任侍郎。其次，海军部很快成为官员安插子弟、拉关系走后门的场所。海军部的章京部，除李鸿章极力保荐的傅云龙是汉人外，其他是清一色的旗人。所谓旗人，即八旗成员。八旗是清朝建立之初创立的一种军事和社会组织，在清朝入主中原上起到了很大的积极作用。旗人并非都是满人，八旗分为满洲八旗、汉军八旗和蒙古八旗。清朝在满汉之分，主要是旗民之别。“旗”即满、汉、蒙三族旗军的成员，“民”即旗人以外的普通百姓。近代以后，“旗”已成为特权和地位的象征，旗人子弟一不会打仗，二不能种田，三不屑做工，四没本事做官，只是吃着祖宗留下的老本，等着朝廷给些闲职做做。海军部职权大、利益多，刚刚组建空额很多，皇亲国戚、官宦子弟、候补官员一下子蜂拥而来。
新官上任三把火，醇亲王奕譞决定和李鸿章视察北洋海防。沿线视察了大沽口、烟台、威海卫、旅顺口、大连湾等处炮台、船坞、学堂、兵防情况。醇亲王的行动惊动了英、法驻华海军司令，特意率舰队到旅顺和烟台参观，一则向中国海军最高长官表示敬意；二则想告诉奕譞，和我们相比中国海军还有很大差距。
李鸿章大力发展北洋海军一事很快遭到中外各界的非议。外国报纸报道说这是中央向地方的妥协，是海军中央化的彻底失败。兵部侍郎黄体芳则表示：“北洋海军不是中国沿海的海军，而是直隶天津的海军；不是海军衙门的海军，而是李鸿章个人的海军。奏请立即撤去李鸿章海署会办大臣一职，让曾纪泽取而代之。”
再说最敏感的经费问题。海军部成立后经费并未增加，原先归北洋海军独享的四百万两银子如今还要顾及南洋海军饷需，连朝廷也想着从海军衙门捞一把，海军经费流入颐和园建设的数量不少。慈禧太后年事日高，希望将清漪园作为颐养天年之所。光绪帝宣布扩修清漪园为颐和园，于慈禧六十大寿时竣工。光绪对海军衙门下令：“正款备海军之用，杂款供修建颐和园之用。”乍一听此令不无道理，经费主要仍用于海军建设，剩余零款用来修建颐和园。然实际上北洋海军早已陷入经济窘境，近十年未添设任何军舰，正款尚不敷出，哪里还有杂款！李鸿章明白，朝廷的正款、杂款之说不过是客套话，为“老佛爷”做寿，有钱要捐，没钱也得捐，还不能少捐。李鸿章究竟挪用了多少经费修建颐和园，历来说法不一，最保守的数字也突破了四百万两白银，这可是全国海军整整一年的经费！仅让海军衙门捐钱还不够，清廷竟以“筹措海军经费”的名义大肆搜刮钱财。醇亲王奕譞写信给李鸿章，说建万寿山银子不够用，希望李鸿章和各位督抚能筹集二百万两银子。李鸿章心领神会，立即号召各位同僚督抚捐款，不久，各地捐款达二百六十万两。万里海疆的安危就这样换成了昆明湖的一池清水、万寿山的几堆石头。
尽管用人、经费等方面危机重重，海军衙门之设毕竟对海军的发展起到了一定的推进作用。船只购买上，除被赫德骗购的十艘破船外，向德国订做了两艘铁甲船，命名为“定远”号和“镇远”号，是为北洋海军吨位最大的主力舰。李鸿章亲自登舟试航。这一天，北风凛冽，海浪起伏，李鸿章乘坐的“定远”号铁甲舰行驶平稳，并没像蚊子船那样稍遇风浪就颠簸不止，且行船速度和订单上注明的相差无几。李鸿章兴奋得老泪纵横，说道：“中国自创办水师以来，也就是它最令人放心！”李鸿章又相继购买了德国穹面钢甲巡洋舰“济远”号、“经远”号和“来远”号。到1888年，北洋海军已初具规模，拥有巨型铁甲船2艘、高速巡洋舰7艘、炮船6艘、鱼雷艇6艘、练船3艘、运输船1艘，共计25艘，号称“亚洲第一”！
派遣留学生
19世纪70年代，中国只有两家造船厂，一是位于上海的江南制造总局，一是福州船政局。前者虽生产小型船只，但主要产品是枪炮军火，船舰不过是副产品。福州船政局素有“海军的摇篮”之称，不仅制造各种船只，还附设“船政学堂”，专门培养制造、驾驶船只的人才。福州船政局本是闽浙总督左宗棠所创建，然他不久调任陕甘总督，其起步发展主要是靠继任者沈葆桢完成。沈葆桢是福州本地人，因此对船政局事务格外用心。1873年，沈葆桢向朝廷奏请培养造船人才，仿照赴美幼童之例执行，将留学生派往造船业发达的欧洲。派遣海军留学生的奏议得到北洋大臣李鸿章、南洋大臣李宗羲、陕甘总督左宗棠等人的热烈支持。总理衙门决定由沈葆桢负责派遣事宜。正当沈葆桢为此事殚精竭虑之时，日本入侵台湾，沈奉命巡台，海军留学生之事暂被搁置。台湾事务平息后，沈葆桢调任两江总督，离开了一手经营的船政学堂。临行前，沈葆桢将派遣海军留学生一事交给船政大臣丁日昌。然丁日昌署任船政大臣后，身体每况愈下，奏请专任福建巡抚，将船政事务推了出去。海军留学计划再次搁浅。
由于经费紧张，丁日昌最终决定派遣三十人赴欧留学。学制由五年改为三年，去时坐的头等舱改为二等舱，回国路费以后再汇。一波未平，一波又起。经费问题解决了，谁来担任留学生监督又成了问题。派中国人，对学生情况容易了解，然像容闳那样熟悉国外情况的中国人毕竟难找；派外国人，对国外情况熟悉，然与学生沟通相处并不容易。沈葆桢推荐了法国人日意格。日意格是福州船政局所聘教习，在中国任职多年，对中国情况和船政学堂学生比较了解。沈葆桢认为其为人稳重，能够信任。李鸿章对日意格半信半疑，决定分别选派一个中国监督和一个外国监督。丁日昌推荐船政总考工李凤苞出任中方监督。然李凤苞和日意格在天津会面很不投机，当即表示不接受这个使命。出国的日期日益临近，李鸿章想出了一个折中方案，由日意格率学生赴法，李凤苞率学生赴英。日意格坚决反对这一方案。经过三年交往，日意格对每个孩子的脾气秉性、资质高下十分清楚，忽然把学生分出一半，日意格一方面为失去信任而委屈，一方面为学生前途忧心忡忡。他表示，尽管李凤苞不愿与其合作，但他并不在意，从学生前途考虑，希望还是不分开为好。他的诚心得到李鸿章的认可，令李凤苞与日意格共同负责将海军留学生送往欧洲。
海军留学生与赴美幼童一样，均为公费留学。不同的是，海军留学生规模要小得多，赴美幼童在四年内送出了一百二十名学生，海军留学生总共才三十人；赴美学生经费达一百二十万两，海军留学生只有二十万两。赴美幼童目的在于培养一般性科技人才，因此学习时间较长，最长达十五年；海军留学生是为培养造船与驾驶船只的专业人才，学习时间只有三年。赴美幼童年龄大多在十二到十五岁之间；海军留学生年龄大多在二十到三十岁之间，许多人都有家口之累，为使其在国外安心学习，政府还给家属一笔生活费。三十名留学生并未一同赴英，第一批留学生有十二人，其中包括林永升、严复等。
海军留学生注定要经历坎坷，到英国后仍诸事不顺。按照英国皇家海军学校的规定，外国留学生比例不得超过20％，这样十二名中国学生不能一次性全部进入学校。经驻英公使郭嵩焘一再交涉，英国海军部才勉强答应放宽标准。然英国皇家海军学校又规定，学校课程分六个月和九个月两种，无论哪一种都得在9月1日前提出申请，通过英文考试后才能于10月1日入学。海军留学生于5月到达英国，离考试规定日期尚早，英语水平也相差甚远，不得不首先学习语言。海军留学生很快投入到如饥似渴的学习当中。他们参观英国的造船工厂和海军学校，亲自登上舰艇实习设防、备战、布雷、放炮等技能。勤奋很快得到回报，留学生们都融入了英国海军生活学习当中，除脑后海军帽下拖了一条辫子外，几乎看不出他们与英国海军学员的分别。
海军留学生们的最大梦想，是能进入世界闻名的英国格林尼治皇家海军学院继续深造。然因名额和英语水平的限制，第一批的十二人中仅有一半通过入学考试，于当年10月1日进校，次年6月以优异成绩毕业。六人中严复英语学得最好，李凤苞请求英国允许他继续留校深造，以便日后回国担任教师。其余五人都被派到英国舰队实习，并于实习期满后回国。在中方监督李凤苞的报告中，刘步蟾、林泰曾、蒋超英和严复四人最为出色。
海军留学生回国后，南、北洋海军争相留用。严复接任福州船政学堂总教习一职，后成为中国第一代的翻译家。严复在翻译方面的成就还与李鸿章有关。首批赴英海军留学生中，严复一直被公认为最优秀的学员。其他学生学习期满后，李凤苞特意将严复留在英国皇家海军学校继续深造。严复果然不负重望，成绩优秀，尤其显示出在外语方面的天才。李凤苞回国后特意向李鸿章保荐严复，认为此人可担大任。李鸿章对这个留学回国的年轻人很感兴趣，决定亲自召见。一天下午，李鸿章办完公事，斜卧于榻，“吧嗒、吧嗒”地抽着水烟。严复进来向李鸿章问安后，很拘束地站立一旁。李鸿章一口一口地吸着烟，半晌才睁眼问道：“你从英国都学到哪些本事？”不等严复回答，又问：“哪一项最为精通？”严复忙答：“英语学得最精通。”李鸿章问：“什么词都可以翻译么？”严复谦虚地说：“一般的词汇都能翻译。”李鸿章把手一伸，举着手中的水烟袋问：“这个你给我翻译一下。”严复在英国钻研了各种翻译技巧，掌握了大量词汇，可水烟袋这个词还真没见过，一时语塞。李鸿章正襟危坐，道：“连水烟袋都不能译，你还要好好学习。”严复脸上一阵红，一阵白，胸中的傲气一扫而光，暗暗憋一口气，定要将翻译学好。
李鸿章决心把派遣海军留学生之事坚持下去。经费上不再光让福州船政局出钱，北洋海军自愿承担一部分。第二、第三批留学生先后赴英，共计三十余人。然当第四批留学生整装待发时，中英之间发生琅威理辞职风波，英国政府将怨气发泄到留学生身上，拒绝接收中国海军留学生。派遣海军留学生之事就此中断。
洋提督始末
琅威理是近代海军史和中英外交史上的一个关键人物。他毕业于英国皇家海军学校，本是英国海军的一个低级军官。北洋海军创建伊始，李鸿章为物色一位理想的统帅伤透了脑筋。1878年，中国已拥有新式舰艇二十余艘，可外国人仍然认为中国“并没有海军”。重要原因在于海军的组织训练全无章法，不堪一战。李鸿章写信给驻英公使郭嵩焘，嘱托他在英国帮助寻觅北洋统帅。郭嵩焘回信说，有一个叫琅威理的英国人符合李鸿章的要求，专业技术十分精通。当年6月，琅威理受聘为中国护送所购炮船。李鸿章得知后令船政大臣丁日昌暗中观察琅威理。丁日昌回报，琅威理是不可多得的帅才。李鸿章心中对琅威理顿生好感。琅威理护送船舰来华，任务完成后便返回英国，并未与李鸿章谋面。琅威理虽然符合条件，然远在英伦，海军的组织和训练却是刻不容缓。李鸿章希望“老朋友”赫德能够推荐合适的洋人充任海军教习。精明的赫德见海军教习一职既没钱又没权，对李鸿章的要求根本不予理睬。1879年，李鸿章只好将此事再次托付驻英公使，此时公使已不是郭嵩焘，而是曾纪泽。不久，曾纪泽回信，保荐之人还是琅威理。这年9月，英国海军统帅古德访问天津，李鸿章询问有无合适人选可推荐来中国做海军总教习，古德推荐的依然是琅威理。正巧这时李鸿章得到确切消息，不久有一批炮船要运抵天津，负责押送的正是琅威理！李鸿章与琅威理虽未谋面，对其大名却已耳熟能详，决定亲自会会这个众口交赞的琅威理！
11月，琅威理护送四艘炮船（即镇南、镇北、镇东、镇西）如期抵达天津。李鸿章亲自验收。当时的四艘炮船均为英军的淘汰武器，技术要求很低。琅威理在万里波涛一番操练，弄得李鸿章心花怒放。操演完毕后，李鸿章当即聘请琅威理为中国海军总教习。李鸿章当时正为母守孝，但仍马不停蹄为琅氏办理来华任教事宜。那种热切的心情仿佛得到琅威理就为中国海军抓住了一根救命稻草。
