历代帝王们为了确保庞大的国家机器有效运转，使自己的统治地位得以巩固，他们总是要以“天”的名义制定法律，以法律为依据对各级官吏和臣民实施制约与监督。尤其是秦代以后，封建的制约与监督法规已相当严密，它们以有关的法典、法规、刑律条文、诏令等表现出来。例如秦代制《秦律》，汉代则有《汉律》，唐代有《唐六典》，明朝有《大明律》、《明会典》，清朝有《清会典》等。除了综合性的法律外，许多朝代还制定了制约与监督、奖惩官吏的具体法律法令。例如秦代对官员进行考核的法律为《课律》，西汉时期为《上计律》、《考功课吏律》，魏晋时期有《都官考课七十二法》、《五条郡县法》，唐代有《职制》、《监察六事》，宋代有《京官考课法》、《县官考课法》，明代有《考满法》、《考察法》，清代有《京察法》、《大计法》等等。这些法律法令对制约与监督的组织、职权、范围、内容、程序、方法，对制约与监督主体之间的相互关系，对制约与监督官员的权责、考核、升降、奖惩，对制约监督机构与其他行政机构的关系等都有一些明确的规定。这一特点，充分体现了统治者重典治吏、严于察吏的苦心。至于效果如何，则另当别论。
3.相对独立的监督机构和监察官员
我国古代有着较为完备、独立的监控系统。一是以监察朝官为主、监察地方为辅的中央监察系统。这一系统，在唐朝时几经调整，已经形成了严密的御史台三院制。二是以监察地方官员为主、监察中央派出机构为辅的地方监察系统。三是负有特殊使命的特殊监察系统，如监察宗室、财政、盐铁专卖、军事事务的系统。三个系统相互关联，并配置一定数量的专职监察官员，发挥其制约与监督的作用。中央的监察御史对所有百官都有权进行监督。他们的职责就是代表中央和皇帝，别的部门无权干预。他们在发现某些官吏有违法行为时，则由检察官检举弹劾，经御史大夫直接上奏皇帝，然后由皇帝处分。如遇情况紧急，监察官员有权直接处理，处理完再将结果上奏皇帝。这就是说，这些监督机构和监察官员相对独立，自成体系，权力很大，实行条条领导，从组织上保证监察监督的效果与质量。当然，由于“人治”成分过重，使得上述三系统在对人与事的监督上存在着不少空监、虚监、弱监的地方。有关文献表明，若官吏风纪败坏，监督机构往往就名存实亡。（1）古代监督机构和监察官员的权力大，除表现在他们有独立自主的弹劾权外，还表现在他们与其他官员相比，享有其他的特权。官的品位不高，权力却很大，即所谓的“以卑察尊，以小制大”。以低品官员去监督高品官员，如七品御史检察官可以奏劾二品大员。为了树立检察官的权威，皇帝往往给他们以特殊的待遇。表现在有皇帝撑腰和有皇帝给予的某些特权，以助纠举之效。因为权重，地方官吏和诸侯对监察官员是要迎候的。御史中丞外出，百官都要“停驻”或“回避”。
（1）尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年3月版，第12页。
4.“凭实迹黜陟”检察官的“台官自选”制
由于历代的监察监督官员责任大，权势重，所以对他们自身素质的要求就比其他官员高。不仅要求他们熟悉各种政体法律制度，而且要求他们有较高的文化修养，敢于直言，刚直不阿，清正廉洁，为此，历代检察官的产生大多数采取“台官自选”制。即检察官由监察机构自己选拔，这样做，既能增强监察机关的独立性，防止行政官吏对监察机关和监察官员的控制，免除检察官对行使职权可能产生的顾虑，大胆行使监察职权，同时可以排除外界干扰，选拔出有真才实学，敢谏直言者。由于监察官员有某种特权，同其他行政官员相比，他们具有一种“表率风范”作用。为更好地发挥监督功效，从整体上提高检察官的素质和权威，历代都对检察官采取严格的铨选和考核，以求“考中鉴绩，察中督法”，实行凭实绩以重奖重罚，即所谓的“凭实迹黜陟”。监察有功者，可以晋级、加俸、赐物以及最高奖赏画像；但检察官不得失察和知法犯法，如有执法犯法者，一般都要以罪加三等论处。某些朝代明文规定世家显宦子弟不许担任监察官员，明清甚至要求监察官员必须从进士中选任。
对于中央派往地方的监察御史，除经常派员巡视外，某些朝代还坚持定期更换，以免他们与地方官吏互相攀结。这样做，不仅可以减少检察官因权重而不法，而且可以督促其尽职尽责，提高监察效果。这实际上也是对检察官所实行的监督。
5.辅助的谏官制度
君主在抑制相权、纠察百官、统领兵权的同时，一方面害怕他人谋权或自己言行失误而丢掉江山与性命，另一方面知晓广开言路确实对发展经济、振兴军事和强化统治有利。因而各朝代在实行御史制度的同时，还实行所谓的谏官制度。谏官虽然早已存在，但真正形成为制度的却是在汉代，即形成言察（谏官制度与御史制度）并存的监督制，设置了专门的言谏机构，设置了言官给事中和左右谏议大夫、左右散骑常侍、左右拾遗、左右补阙、司谏、正言等谏官，专职执掌规谏，即专门规劝皇帝、纠正皇帝谕旨中失当的官员。谏官的活动主要有封驳、谏诤等方式。所谓封，就是封还诏书，将不当的诏书原封退还；所谓驳，就是将诏书的违失之处批驳后奏还。谏诤是谏官用疏奏和面奏的方式，对时政的得失及皇帝的言行向皇帝进谏。封建社会的谏官制度只有中央一级没立，地方不设；没有独立的组织机构（宋、清两代除外），都是附设在某一中央行政机构之内的，绝大多数都是受政府控制的；没有定型化的法规，随意性大。历史地看，谏议有效的基本条件是皇帝虚心地听、受、用谏，否则很可能“顺者昌，逆者亡”。故谏议至多只能算得上是御史监察的补充。谏官制度与王权至上似乎是矛盾的，但实际上是互为补充、对立统一的。从政治上、法律上、意识形态上讲，君权是至高无上但又不可能真正的至高无上、权力无限，因为那样的话，就必然造成滥用权力，为所欲为，为暴政大开方便之门，这样，暴君的帝位就要保不住了。历史上这样的教训是不鲜见的。所以，有一点清醒头脑的帝王，都明白自己手中的权不可能是无限的。从统治阶级自身的整体利益、长远利益出发，既要维护君权，加强君权，宣扬君权至上，同时又要制约君权，防止君主滥用君权，其目的都是为巩固帝王的统治地位。（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第22~24页。
（三）中国古代公共权力制约与监督制度的利弊分析
中国古代公共权力制约与监督制度延续了数千年，曾在历史上发挥过重要作用。认识不到这一点，就不能充分认识我国数千年来灿烂文化和古代文明的发展，也不能充分认识我们这个古老国家何以能维系它曾经有过的强盛和统一。总结中国古代公共权力制约与监督制度的历史作用，主要体现在以下三个方面：
1.维护了中央集权和国家的统一
我国历朝历代的分封制，即对功臣贵戚封侯封王，起初虽对帝王统治和社会稳定有一定作用，但是，有些王侯发展到一定阶段，羽翼一旦丰满，往往会对中央政权构成威胁，会使国家动乱，影响国家统一和社会安宁。为了解决这一矛盾，帝王们则常用有力的监督手段，对王侯们进行控制。秦统一中国后，原六国的旧贵族虽不再具备颠覆秦政权的实力，但有些顽固的旧贵族却仍做着袭土封侯、独霸一方的美梦。公元前211年，有人乘天降陨石之机，在陨石上刻下“始皇帝死而地分”（《史记·秦始皇本纪》），咒秦速亡而后再分封，始皇派监察御史查问，消除其影响。为了加强国家的统一，秦始皇还统一了法律制度，对原六国用统一的法律标准实施监督。“海内为郡县，法令由一统”，从而结束了诸侯割据，“律令异法”的局面。汉代初期，诸王侯尤其是同姓王侯的所封之地，占据全国土地很大的比例，形成了对中央政权的抗衡之势。诸王权力也很大，中央政府难以调动，构成了对中央的威胁。故汉代的一些有胆识的公卿大夫，曾多次进谏，劝规皇帝削弱诸侯，监督诸侯。
汉文帝曾采纳贾谊的建议，逐渐削弱了诸侯的权势。如公元前164年，文帝将齐国一分为六，将淮南国一分为三，化解这两大诸侯国的势力。汉景帝也曾采纳了晁错的藩的建议，削去了吴王刘濞的两个郡县。后晁错虽含冤被杀，但中央政权得到了巩固。汉武帝时，武帝采纳主父偃的削弱诸侯的谏言，一方面加强对诸侯的监督，同时使诸侯国的规模越变越小，解除了对中央政权的威胁。
以后各朝代都注意吸取秦汉的历史经验，不断强化对诸侯藩镇的监督，以维护中央政权的权威。
2.巩固了统治阶级的王权地位
历代帝王及文武百官，为了维护和巩固其统治地位，并使自己统治下的社会做到政治清明、经济繁荣、民风醇正，从而制定了一系列的制度和法律，并采取一系列的措施，对官吏的行为进行制约和监督，从而使他们不敢轻易滥用权力；在严厉的监督和惩罚面前，他们也不能不在表面上清正廉洁。特别是在监督制度完备而又能切实执行的时期，某些官吏的违法行为受到了严厉打击，监察官员的确能起到“纠察官邸，整肃纪纲”的作用，就会出现人民安居乐业，社会经济、文化发展繁荣的兴旺景象。在这个时期，君主、皇帝的统治地位得以空前巩固，生产力得以迅速发展。可以说，我国各个朝代几乎都经历过这样一个或长或短的时期，这一重要的作用是应予以充分肯定的。同时还应当看到，历代一切统治阶级对于劳动人民的压迫和剥削总是要有一定限度的，超过了一定的限度，劳动人民活不下去，就会起来造反，社会就会发生动荡，社会经济就会崩溃，剥削阶级自我也就无法存在。所以，统治阶级不能不对本阶级成员的行为进行制约监督。这种制约监督，是统治阶级内部进步力量与腐朽势力的斗争，进步力量占了上风，社会安定，从而对发展生产力就会起保护和推动的作用。这种进步是明显的。历史上某些时期由于监督制度松弛，帝王昏庸残暴，腐败之风蔓延，从而引起了农民起义，战火连年，人民流离失所，使生产力遭到巨大的破坏事实，即可从反面进一步印证强化监督对促进生产力发展的历史作用。
3.限制和打击了贪官污吏
我国历代各个时期的统治阶级都在表面上主张为政清廉，有的朝代对贪官污吏的打击是毫不手软的。在这同时，统治阶级还提出和实行“爱民”、“重民”、“利民”、“安民”、“富民”等措施，并通过有效监督加以落实。例如，唐太宗在实践“爱民”、“利民”的活动中，曾讲过“民可载舟，也可覆舟”的名言。一些开明的统治者，都极为重视强化监督并完善监督体系，以惩治贪赃枉法，穷奢极端的官吏，这就在客观上保护了劳动人民一定的物质利益，使人民安居乐业。这不仅在一定程度上造成了清明的政治局面，而且大大推动了社会经济文化的繁荣和发展。西汉初期的“文景之治”，唐朝的“贞观之治”、“开元盛世”所出现的繁荣局面，以及它们所创造的光辉灿烂的文化，就说明了这一问题。很难设想，如果当时监督制度不严，君主残暴，百官腐败而得不到制约与监督，会出现那样的繁荣景象。（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第24~27页。
任何事物总要从两方面来看，一方面我们要看到中国古代公共权力制约与监督制度有积极意义的一面，需要吸取和借鉴；另一方面我们还要看到中国古代公共权力制约与监督制度存在的弊端，需要否定和批判。由于历史上统治阶级的阶级局限性、时代的局限性和认识上的局限性，他们不可能建立起严密的、行之有效的制约与监督制度，特别是不能建立起对皇帝的严格制约与监督制度。在中国历史上只有皇帝是不受强制监督的人，所以政治腐化也往往从他们开始。这就决定了中国古代公共权力制约与监督制度是一种畸形的制度，主要弊端是：
第一，制约与监督制度流于形式。古代公共权力制约与监督制度的制定者及实施者，都是统治阶级，他们作为剥削阶级在本质上是一致的，当被监督者的行为危及到最高统治者的根本利益时，才会对他们实施监督和惩治；但如果不危及最高统治者的利益或者与自身的利益相一致时，则往往对一些违法不轨行为采取宽容包庇的态度，使制约与监督制度流于形式。在历史上，有的帝王为了励精图治、振兴朝纲，他们对制约与监督采取积极支持的态度，使吏治比较清明，监督职能的作用明显加强；但有些昏君暴君，自己的行为不容他人监督，也就往往使整个制约与监督制度废弛。
所以，监督职能能否正常发挥；制约与监督制度能否正常运转皆取决于最高统治者，受最高统治者的控制。遇到明君时，制约与监督可以成为“纠百官罪恶之司”；若遇昏君奸邪当道，它又可以成为庇护犯罪官吏和制造冤狱的罪恶之司，这一致命弱点是由剥削阶级的本性所决定的。
第二，制约与监督带有虚伪性。我国历代统治阶级虽然制定了许多法律法令对官吏进行制约与监督，并具体制定了不少惩治贪官污吏的具体办法，但在实施上缺乏实质性的做法，许多情况下是有名无实。在统治阶级内部往往是有法不依，或执法不严，搞官官相护，尤其是有些帝王公然袒护贪赃枉法的罪犯。例如唐穆宗时，宿州刺史李直臣贪赃枉法，应受到严惩。但唐穆宗却说，李直臣很有才干，我还要用他，结果也就不了了之。清代乾隆时，云贵总督李侍尧贪污受贿，被判死刑，待秋后处斩。结果还未等到秋后，乾隆皇帝就又起用了他。该贪官重新上任后，学着乾隆的样子，马上宽释了一个贪污犯法的县令。因他这一做法模仿了乾隆，乾隆不仅不恼，反而很高兴，升李侍尧为陕甘总督，后又改为闽浙总督。李官复原位后，继续干着渎职贪赃的勾当。这种恶性的循环，恰恰说明制约与监督带有明显的虚伪性。
