实现由权力型政府向服务型政府转变，首先必须对政府与市场、企业、事业和社会的关系作进一步调整和规范，使政府职能切实转变到宏观调控、市场监管、社会管理等公共服务上来，有所为有所不为。政府尤其要努力创造一个高效的有利于公平竞争的市场环境，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少对经济事务的权力管制，制定市场调控政策，规范市场秩序，加强信用体制建设，维护市场的公平性和透明度。其次，必须深化行政审批制度改革，加快行政管理体制创新。各级各部门要继续加大改革力度，进一步减少审批事项，减少审批环节，优化审批程序，使审批工作更加规范、快捷、高效，打破“管理就是审批”的观念，树立“管理就是服务”的思想，使政府对社会经济事务的管理从“审批式”走向“服务式”，从直接管理变为间接调控，把工作重点从“审批”转到“监管”上来。最后，要进一步加大政务公开力度，通过各种形式，增加政府工作的透明度，要以权力运用为主线，对政府决策、行政管理、公共事务中不涉及党和国家秘密的，依法公开；此外，要大力推进依法行政，规范政府行为，政府各部门必须增强法治意识，按照统一、非歧视和公开透明的原则，加强立法，规范运作，依法治理和优化经济环境，加强对行政事业性收费的管理，坚决防止乱收费、乱罚款、乱摊派。只有这样，才能真正实现“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“服务政府”转变，建立一个适应社会主义市场经济体制需要，符合民主法制要求和精简统一、运转协调、公开透明、勤政廉洁的政府。要达到这一切，需要公共权力的行使者树立权力的服务意识，强化公共权力的服务性。
四、公共权力的二重性
公共权力的产生与发展史表明，公共权力是一柄双刃剑，它具有二重性和双重效应。
公共权力从其产生之时，便具有了二重性。一方面公共权力具有规范性、合理性和指导性，代表着一定的责任和义务。因为公共权力从本质上讲，强调的是社会全局性、普遍性的公共利益，或者是“公众的利益”。它面对的是整个社会和全体民众，负责整个社会或社会某个方面的管理，所以属于国家的公共权力，应当向全社会负责，为全体民众服务。恩格斯在论述阶级社会的政治权力时指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”（1）
（1）《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年5月版，第219页。
这是任何公共权力执行者都必须十分清楚的。另一方面，公共权力又具有扩张性、腐蚀性和破坏性，它代表着某些个人的特权和利益。因为公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”（2），它的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”（3），这种权力不可能为全社会的多数成员所占有，只能由一少部分人代表公众行使权力。这就是说，公共权力分别掌握在不同人的手里，一部分人拥有对社会的支配、指挥和决策的权力，出现公共权力主体与公共权力行使者的分离。由于公共权力被个人掌握和操纵，公共权力的大小则决定其支配力量的大小，同时也就决定掌权者在社会中的实际地位；又由于公共权力是以权力人格化作为特征的，因此，人们对公共权力的崇拜首先表现为对掌权者的崇拜，使其享受到心理上的满足；还由于公共权力能够给某些人以及个人带来实际的利益，使之得到物质上的满足。所以这些因素决定了人们对公共权力的向往和追求，产生了一种公共权力占有欲。这种公共权力一旦获得，它就可以成为获得更大权力或其他权力的凭借。如果公共权力一旦严重偏离公共利益的目标，演化为私有者的工具，就会在特定的时期以其固有的能量走向其反面——权力异化，亦称为权力的私化，使权力的运行及其结果与它的本质相违背，而逐渐向个人方面倾斜，为个人牟取私利。（1）
（2）《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年5月版，第166页。
（3）《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年5月版，第114页。
（1）许连纯：《党内权力监督干部读本》，中共中央党校出版社2004年3月版，第105页。
公共权力内在的二重性使之呈现正负双重效应——正效应（积极一面）和负效应（消极一面）。从积极一面看，当公共权力充分地体现了公共利益和意志，受到法律的有效约束和保障，或者说掌权者能正确地运用公共权力更好地为人民服务，做有益于社会进步的事情，从而会推动和促进社会的发展，这就是正效应。从消极一面看，公共权力一旦失去约束，掌权者在行使公共权力过程中偏离了法律规范的轨道，服务于个人或小集团的利益时，公共权力就将蜕变为个别集团或个人牟取私利的工具，公共权力必将被滥用，“异变”为损害公众利益的力量，从而破坏生产力，阻碍社会发展，这就是负效应。尤其在社会生产力发展水平还比较低，社会财富的生产不能完全满足所有人需要的情况下，少数人就有可能利用手中掌握的公共权力来牟取私利，产生贪污腐败现象。
腐败现象的实质就是滥用公共权力。滥用公共权力通常有三种表现。一是公共权力特殊化，也就是搞特权现象。在生活上，有的表现为利用公共权力为家属、子女、亲友在招工、招干、分配、调动、提职、晋级等方面，谋求制度规定以外的特殊照顾；有的表现为以更换高档进口轿车、用公款出国旅游、用公款超标准宴请、用公款娱乐消费、出差食宿超标准等种种形式，谋求国家规定之外的工作条件和待遇；有的表现为利用公共权力多占住房，用公款装修住房，谋求高出群众生活水平的生活福利，等等。在经济上，前些年，大量党政机关经商办企业，利用行业和公共权力的优势，通过不公平竞争，牟取一种小集体的利益。有些政府管理部门把职责范围内的服务项目分离出去，成立“影子公司”，收取所谓咨询费、代办费，从中提取部分补贴；有的把责任义务变成有偿服务，公开挂牌收费。还有的把一些业务范围与己无关的个体、私营和集体企业挂靠在机关名下，收取有名无实的“管理费”。前些年，更发展到司法机关、武警、军队也利用特殊优势开办各种公司实体。利用公共权力和垄断优势在经济上搞特权现象，许多部门和行业不正之风由此发源。在政治上、作风上，这种公共权力特殊化现象同样有所表现。像少数公安干警无视法纪，作风粗暴恶劣，随意动用司法手段，打骂群众的行为，就比较典型。二是公共权力商品化。在市场经济影响下，一些人将公共权力异化为商品，当做交易中的筹码，不给好处不办事，给了好处乱办事。更有甚者，某些掌握人、财、物实权，或者身居要职的公职人员，用国家和人民赋予的公共权力去换取个人的私利和享乐，大搞权钱交易。近几年，公职人员经济违法违纪案件不断增加，直接反映出公共权力商品化现象已发展到较为严重的地步。有的地区的主要领导，其所在地方经济发展水平较低，但是，他本人却可以通过批地皮、批项目、提干部、收红包，在短短几年内，聚敛起上千万的资产。三是公共权力官僚化。改革开放以来，在大多数国家公职人员解放思想、锐意进取的同时，仍有少数人旧官场的官僚习气十足，办事拖拉，遇责任推诿扯皮，甚至视人民的切身利益和国家的宝贵财产如儿戏，玩忽职守，给国家造成重大经济损失，还美其名曰“交学费”。有的热衷于吃喝玩乐、请客送礼、歌舞升平。有的热衷于搞形式主义，做表面文章，玩弄“官出数字，数字出官”的游戏。这些现象虽然与以权谋私和权钱交易有所不同，但实际上是放任和胡作非为的特殊形式，表现出来的对公共权力的滥用，其危害性并不比公共权力特殊化和公共权力商品化小。（1）
（1）郭济主编：《政府权力运筹学》，人民出版社2003年4月版，第313~315页。
公共权力的负效应，即危害性是很大的。
第一，损害社会公平和正义，危害社会稳定。公平和正义是社会稳定的重要因素。如果公共权力失去制约，产生严重腐败现象，就必然破坏社会公平，损害社会正义。例如在公共权力失去制约的情况下，政府官员把承建公共工程的招标标底透露给某一承包者，其他投标人便失去了公平竞争的机会。官办企业利用行政手段垄断市场，牟取暴利，其性质无异于欺行霸市。公共权力失去制约不仅破坏经济领域的正常竞争机制，而且损害政权的合法性基础，影响社会稳定。在公共权力失去制约的情况下，国家公职人员的主要目标不是为了公共利益，而是为了实现个人私利，公共权力成为公职人员发财致富的工具，那么，一个政权的合法性就面临危机，或者失去人民的支持，或者引起民众的抗议，或者导致政治动乱，严重危害社会的稳定。
第二，破坏社会资源的优化配置，导致国家资产流失。优化资源配置、充分利用国家有限的资金是实现现代化的基本条件。本来，对短缺的重要资源，政府历来是进行统一管理和配给。然而，一些没有资格得到配给的经济实体，为了切身利益往往会通过贿赂或裙带关系获取这些短缺资源，那些腐败官员就会利用配给权进行敲诈勒索。公共权力失去制约使短缺的重要资源流入非关键领域，导致重点工程因得不到足够的资源配给而不能正常运行，破坏了社会资源优化配置，造成资源的严重浪费。由于公共权力失去制约造成的腐败，导致国家资产大量流失。据胡鞍钢教授统计，中国在20世纪90年代后半期，腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在9875亿~12570亿之间，占全国GDP总量比重13.2%~16.8%之间。（1）其中少征各类税收5700亿~6800亿，占GDP比重在7.6%~9.1%之间；大规模走私每年约在300亿~400亿，占GDP比重的0.4%~0.5%；造成公共投资、公共支出流失约775亿~1110亿元，占GDP比重为1%~1.5%；行业垄断造成的租金损失每年约563亿元，占GDP比重的0.75%。（2）
（1）胡鞍钢、过勇：《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》，《管理科学》2001年，第6期。
（2）胡鞍钢：《中国腐败的经济成本测算》，《决策与信息》2001年，第11期。
第三，损耗政府效能，造成管理混乱。一是公共权力失去制约使政府制定的公共政策偏离公共利益。在公共权力失去制约的情况下，公共政策的制定往往缺乏严格的法律程序和科学论证系统的支持，个别领导人的意志就能决定公共政策的价值取向。这种运行机制为腐败行为在公共政策制定过程中的出现提供了便利条件。一些经济主体和利益集团通过贿赂政府领导人，促使公共政策的制定偏离公共利益最大化原则，以满足他们的利益。二是公共权力失去制约冲击政府法制建设。对于腐败官员来说，重要的是以权谋私得逞而不受法律制裁，因此，他们手中的公共权力不愿受到任何制约，宁愿人治而反对法治。在公共权力严重失去制约的情况下，既不会有健全的法制，也难以有良好的秩序和效率。代替正常法制和行为规范的是人际关系。公共权力商品化及商业贿赂是影响现代化进程的最大障碍，正是公共权力商品化及商业贿赂造成了大面积的社会分配不公、腐败和高通货膨胀率。三是公共权力失去制约导致政府效率低下。由于公共权力失去制约，经济实体在同政府打交道的过程中，想追求效率必然付出昂贵的代价。腐败官员延宕政策执行，拖延办事时间是敲诈勒索的基本手段，经济实体想要迅速办理有关事宜，首先须向他们行贿。这种现象在俄罗斯的体制转轨过程中非常突出。“1994~1995年度，所有被询问过的企业家都承认，如果不对公职官员行贿，他们就无法解决哪怕是最简单的问题，而这些问题办起来根本不需要违反任何现行法律。”（1）
（1）［俄］盖·达什科夫：《俄罗斯的反行贿受贿斗争》，《第七届国际反贪污大会文集》，红旗出版社1996年版，第152页。
第四，导致公众法律信念淡漠和道德水准下降。公共权力失去制约造成的腐败现象对公众法律信念带来严重冲击。法律规范是保证公共利益和公共秩序不受侵犯的重要手段，而腐败行为本身是对法律公正性和权威性的直接挑战。当一些公职人员违反法律规定，利用公共权力为自己捞取各种好处又没有受到相应法律制裁时，其他公职人员也会产生侥幸心理，仿效这种行为，使腐败现象迅速蔓延。当公众发现制定法律的官员正在不断背叛和践踏法律时，那么他们必然对法律的公正性和权威性失去信心。在这种社会，很难指望公民会形成坚定的法律信念和守法意识。（2）
（2）郭济主编：《政府权力运筹学》，人民出版社2003年4月版，第315~319页。
公共权力的负效应，其最大危害是政权的丢失。这方面的事例在历史上屡见不鲜。苏联社会主义制度的建立，开辟了人类历史的新纪元，无产阶级和劳动人民史无前例地成了国家的主人。特别在第二次世界大战期间，斯大林的崇高威望，对于领导苏联红军战胜德国法西斯，发挥了重要的作用，人民群众因革命和战争的胜利而感谢苏联共产党，感谢甚至崇拜党的领导人。但是必须看到，由于对领导人掌握的公共权力缺乏有效制约和监督，也曾助长了斯大林独断专行的作风。如果说，革命时期、战争时期，公共权力的高度集中有时还是非常必要的，那么到了和平建设时期，失去制约和监督的公共权力必然滋生腐败。斯大林去世前后，苏联党内普遍弥漫着一股特权之风，人民群众对这种滥用公共权力、无视人民利益的行为越来越失望。结果，苏共在党员人数为20多万时夺取了政权，在党员人数为200多万时抗击了法西斯的侵略，而在党员人数为2000多万的时候却丢失了政权。历史的教训值得我们深思和借鉴。
公共权力的二重性和正负双重效应给予我们最大的启示就是，由于人们的认识与道德发展的局限性，没有任何组织和个人能够保证在拥有公共权力和运用公共权力时永远不出任何差错。为了减少乃至杜绝公共权力的负效应，防止公共权力的“异化”和滥用，就必须实施对公共权力强有力地制约与监督。
