公共权力制约与监督机制研究是个国际性问题，国外许多国家和地区对此问题都进行了不断地深入探讨，既有传统的理论与做法，又有新的理论与实践。为了便于进行比较研究，我们有必要对当前国外在公共权力制约与监督机制研究方面的状况作些介绍、分析与探讨，以便从中得到借鉴和参考。
一、国外公共权力制约与监督机制的相关理论
近现代国外公共权力制约与监督机制的理论，源于启蒙运动中公共权力制约与监督的理论思索。一般认为，英国资产阶级革命时期的政治思想家洛克，在完成了他的《政府论》上、下两篇著作之后，西方国家的公共权力制约与监督机制理论开始形成。此后，经过几百年的发展，这一理论日趋完备和成熟，并形成为体系。在这一理论体系中，其基本的理论主要有：
（一）政治原罪理论（1）
（1）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第31~34页。
这是国外公共权力制约与监督机制的理论基础之一。它的基本内容是：行使公共权力的人有一种自私和邪恶的自然本性和犯罪的潜在危险，因此，必须建立一定的有效机制对掌权者加以制约与监督。
政治原罪理论中所说的“政治”，是指人掌握公共权力和行使公共权力的行为；所说的“原罪”，则是指权力原罪与人性原罪的结合。所谓权力原罪，迄今并未有一个确切的定义，但一位美国学者格尔哈斯·伦斯基对权力原罪的表述很具代表性。他说：“权力有作恶和滥用的自然本性，这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”他还说，人们都“曾把王室和法官描绘为在‘寻求贿赂’，把商人描绘为‘一股欺诈的力量’，并断定权力在‘导致民族毁灭和堕落’”。（1）近代德国著名管理学家和社会学家马克思·韦伯在论述行政组织和管理制度时更进一步明确指出：权力即使在面临反对情况下也有能实施自己愿望的能力，也能够滥用和借此贪赃。因此，必须要对公共权力进行控制，使其不能滥用职权，人们在行使职权时应受到严格而系统的约束和控制。有的学者甚至认为，在未来世纪里，在人类加倍努力争取和平和幸福的过程中，即使其他问题都解决了，而“权力的弊病”却还要存在下去。（2）
（1）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权、社会分层的理论》，关信平等译，浙江人民出版社，第8~9页。
（2）［英］阿·汤因比，（日）池田大作：《展望二十一世纪——汤因比与池田大作对话录》，苟春生等译，国际文化出版公司出版，第264页。
可见，在权力原罪论者看来，哪里有权力，哪里就会有权力的滥用和权力作恶，这将是历史上的一种永恒现象。这一永恒现象依靠公共权力自身不可能消除，而只能通过外在的力量来加以制约。
所谓人性原罪，则是“人性恶”的同义语。古希腊著名哲学家柏拉图首先提出“人性恶”的理论。他认为人的灵魂是由理性、意志和欲望三部分组成，人的本身就有贪婪利禄的本性，一旦有机会和条件便会自然表现出来。他说：“在任何场合下，一个人只要能干坏事，他总会去干的，大家一目了然，从不正义那里比从正义那里个人能得到更多的利益。每个相信这点的人都能振振有词，说出一套道理来。如果谁有了权力而不为非作歹，不夺人钱财，那他就要被人当成天下第一号的傻瓜，虽然当着他的面人们还是称赞他——人们因为怕吃亏，老是这么互相欺骗着。”（1）柏拉图的这一思想与我国两千多年前的杰出唯物主义思想家荀子所提出的“性恶论”很相似。荀子说：“人之性恶，其善者伪也。”他还说，人生而好利，使人好声色而产生淫乱。所以他认为：“今人之性恶，必将用法然后正。”（2）也就是说，只有用严格的法律制度才能有效匡正人性恶的本性。荀子的人性恶思想与柏拉图的人性恶理论如出一辙。
（1）柏拉图：《理想国》，商务印书馆1986年版，第48页。
（2）《荀子·性恶篇》。
从人性恶的内涵来看，它与权力原罪论是密不可分的，可以说是一对孪生兄弟。西方资产阶级政治家们认为，权力原罪与人性原罪的结合便导致了政治原罪。但是，这二者之间是怎样结合的呢？早期的资产阶级学者对此曾做过种种探讨。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠对此有过一段被人奉为经典的论述：“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“当一个公民获得过高的权力时，则滥用权力的可能也就更大，因为法律未曾预见到这个权力将被滥用，所以未曾作任何控制的准备”。（3）在这一政治原罪论的基础上，几百年来，资产阶级政治家们一直在努力探讨如何防止由此而产生的贪婪、腐败和犯罪。他们的基本结论是：必须在政治体制领域建立一定的公共权力制约与监督机制，对政治权力的行使给予尽可能的监督与约束。
（3）孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1978年版，第154页、第14页。
（二）分权与制衡理论
为防止公共权力的滥用和腐败，提高公共权力行使的效益，就必须对公共权力加以限制，防止它的无限扩张。为此，最好的办法是对公共权力合理分离建立相互制衡的关系，这也就是分权与制衡理论的核心内容。
关于分权与制衡理论，最早萌芽于古希腊和古罗马。例如，古希腊的亚里士多德在他的名著《政治学》中，古罗马思想家波里比乌斯在其代表作《罗马史》中，都对这一理论有所论述。但是，到了资产阶级革命时期，资产阶级的启蒙思想家才把这一理论发展成为一种比较完整的学说。其代表人物正是洛克、孟德斯鸠和汉密尔顿。
洛克是首先完整提出分权学说的，这在他的《政府论》中有明确的表述。在该书中，他把国家权力分为立法权、执行权、联盟权三部分。立法权就是制定和颁布法律的权力；执行权则是执行各种法律的权力；而联盟权却是指有关战争与和平、联合与联盟以及在国外进行一切事务的权力。在谈到权力的分立，特别是强调立法权与执行权的分立时，他认为“如果同一批人同时拥有特定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的”。（1）
（1）洛克：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1983年版，第89页。
洛克认为，人们参加社会生活的重大目的，就是要和平地、安全地享受他们的各种财产，而要达到这个目的的最重要的手段和工具就是那个社会所制定的法律。所以在洛克看来，在立法权、执法权和联盟权这三权当中，最重要的是立法权，即立法至上原则。
“这个立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的”；“如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必须的条件，即社会的同意”。（1）立法权虽然是每一个国家中的最高权力，但是，它对于人民的生命财产不是并且也不可能是绝对地专断的，它还会受到其他权力的支配和监督，尤其是司法权的制约。正是这一理论，奠定了资本主义国家对权力的监督和制约以及分权学说的基本框架。
（1）洛克：《政府论》下篇，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1983年版，第89页。
孟德斯鸠在《论法的精神》中，论及公共权力滥用与政治自由和在公共权力行使过程中的冲突及其解决时，明确提出政治自由只存在于公共权力不被滥用的地方。为了防止公共权力的滥用，他主张以权力制约权力，实行职能性分权。于是，他以洛克的分权说为基础，明确地规定了立法、行政、司法三权的性质、范围、内容、归属和行使规则，试图让国家权力的运行在分解、制约的基础上求得协调和平衡。与洛克不同的是，孟德斯鸠已把公共权力明分为三，重行政权对立法权的制约，重权力内部的分工与制约，而未像洛克那样重立法权，重主权在民。
汉密尔顿在美国的建制实践中，对分权与制衡进一步作了解释、发挥和补充。他提出，国家权力一分为三，只是相对的分治，在某些场合和某些时候可以允许权力间的局部的必要的混合。汉密尔顿的理论和美国宪法体现出来的分权与制衡原则，对后来各国的政治制度和宪法的制定都产生了巨大的影响。虽然各国对这些原则的理解和实践并不完全一样，各国在设置政府机构以及确定其职权范围上也存在着某些差异，但其基本原则却是相同的。三权分立和相互制衡原则，在反对封建专制主义的斗争中，在防止新生的资产阶级政权可能性的腐败中，都曾起到巨大的历史作用。
尽管国家权力是否存在分立至今学术界仍有争议，但从管理角度看，分权与制衡理论从国家权力的自我约束探讨始，在涉及三权分立，涉及中央与地方、上院与下院、行政与司法等方面的公共权力制约之后，进而涉及国家权力的外部约束，关注了社会大众、社团组织、政党组织、舆论媒介等在公共权力运作中的制约功能。
它多少反映和顺应了人类社会组织运用国家权力的进化规律，起到了简化、监督、对抗和平衡权力的某些作用，解决了国家权力所有者与行使者相互分离状况下的公共权力制约问题，并且有助于人们解析国家权力，克服权力崇拜、官本位等陈腐观念。在近现代的西方国家政权变革与重组中，分权与制衡理论既是一种对政治权力如何进行制约的构想，又为各种监督方式的拓展提供了前提和依据，因而成为西方国家监督制度运作中的框架结构和核心理念。（1）
（1）尤光付著：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年3月版，第19~21页。
（三）主权在民理论（2）
（2）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第38~40页。
17世纪、18世纪，随着资本主义生产方式的发展，为了扫除封建专制主义的“君权神授”、“朕即国家”等意识形态，早期的资产阶级思想家们针锋相对地提出了“主权在民”理论。这一理论的核心内容是人民拥有最根本的权力，国家应是“人民的权力”、“人民的统治”；但它又不表现为人民的直接统治，而是人民将他们的权力让渡给政府及公职人员，由他们代表人民进行统治。政府的权力既然是人民授予的，在现实的政治生活中人民就有权对被授予者进行监督，使其按人民的意志办事。
最早提出主权在民理论的是荷兰资产阶级法学家格劳秀斯。
他认为：“国家起源于契约，但在通常情况下，是人民把他们的主权交给了统治者。统治者在明显地篡权或公然滥用权力时，人民具有反抗统治者的权力。”（1）但是，格劳秀斯的认识还很不彻底，认为人民和统治者都应受自然法的约束，提出了有限制的伦理主权说，因而得出了统治者可以适当地滥用权力的结论。后来，洛克和孟德斯鸠等人在创立分权和权力制衡学过程中，又进一步发展和完善了主权在民理论。然而，真正使主权在民理论发展成为一个完整学说体系的，却是18世纪法国启蒙运动中杰出的代表人物卢梭。他针对“君权神授”、国家（君主）主权等封建专制思想，鲜明地提出了“人民主权”论为特征的国家观念。“人民主权”论的内涵十分丰富，包括主权在民，主权不受限制、不可分割、不能代表、不可侵犯，具有强制性和永远公正等等。
（1）转引自徐大同：《西方政治思想史》，天津人民出版社，第170页。
卢梭的这些论述，是西方资产阶级第一次完整地提出主权在民的理论体系，这一理论体系的基本要点可以归纳为：国家是人民缔结契约、让渡权力的结果；一切权力属于人民；国家官吏只是人民权力的具体执行者，他们承担着忠实公仆的角色和尽力维护人民权利的义务；为了防止政府和官吏滥用权力侵害民众的权利，广大民众可以通过各种形式来监督政府的行为，应在国家权力体系中建立一定的监督机制来对政府的各种越轨行为进行控制。正是这一理论体系，成为人民群众监督政府、由人民来防止权力滥用的根本依据，对西方政治制度的建立有极大的影响。例如美国《独立宣言》的起草者杰斐逊就接受并实践了主权在民的思想，他多次撰文论证主权在民，国王应该是人民的仆人而不是人民的主人，人民应该有权反抗国王的滥用权力。
（四）自由主义理论
19世纪中叶，适应工业资产阶级自由经营、自由贸易和自由竞争以便尽可能地追求和攫取经济利润的需要，按马克思的分析，以强烈的物的依赖性为基础的人的自由和平等，作为交换价值过程的各种要素的一种理想化的表现和交换价值再生产的必然要求，已经在现实中与所有权三位一体了。自由主义的思想家们正是从这个现实出发来阐述社会、政治、文化领域中的公共治理与监督的。
在这样的背景下，以英国的约翰·密尔等为代表的自由主义理论便应运而生。他们把生物界的“自由竞争”、“适者生存”、“优胜劣汰”等思想引入到人类社会，主张企业的生产经营、贸易活动和相互竞争完全自由化，要求国家采取不干预私人经济的放任主义，即国家无为主义。对社会经济生活的调解，不应当由国家，而应当由商品市场，即那只“看不见的手”来进行。约翰·密尔认为，有些所要办的事，若由个人来办会比政府办更好一些，如果“不必要地增加政府的权力，会有很大祸患”。（1）英国著名古典经济学家，用“看不见的手”来调节社会经济生活理论的创建者亚当·斯密则认为，政府只要尽三种义务就可以了：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及其某些公共设施”。（2）
（1）约翰·密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆1982年版，第118~120页。
（2）亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，郭大力、王亚南译，商务印书馆1981年版，第252页。
总之，在自由主义者看来，干涉越少的政府才是最好的政府。
只有自由获得充分保障，个人的潜能和才能就可以得到充分的发挥，社会才可以进步。因此，政治制度的目的就是充分给予个人自由的保障。
