党的十六大报告明确地把建立健全有效的公共权力制约机制作为反腐倡廉的根本举措。因此，凡是行使公共权力的地方，大到党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门，小到基层乡镇街道，都应当按照十六大的要求，将设计和建立健全有效的公共权力制约机制作为加强对公共权力监督的根本措施和重要内容。有效的公共权力制约机制是由多方面内容、多种形式构成的有机整体。
一、公共权力的道德制约
以道德制约公共权力是通过学习和教育的方式，帮助公共权力的掌权者树立正确的权力观，从机制上内化他们的道德信念，培养他们勤政廉政、为国家利益和公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好公共权力。（1）公共权力的道德制约机制的作用是以内心的道德信念来自行约束公共权力，所以，也叫自我约束机制。
（1）郭道晖：《道德的权力和以道德约束权力》，载《法的时代呼唤》，中国法制出版社1998年版，第135~149页。
（一）道德对公共权力的影响和作用
1.道德是公共权力运作的理念基础（1）
（1）孟祥馨楚建义孟庆云：《权力授予和权力制约》，中央文献出版社2005年1月版，第384~386页。
从表面上看，道德似乎与公共权力并不相干，前者是约定俗成的做人的理念、准则和实践；后者则是作用于社会和人群的支配力量。道德对公共权力的制约和规范作用，是通过对公共权力的“无形”调节来实现的。因此，道德同公共权力之间有着密切的联系。
所谓道德，是指以一定的理念为基础，调整人与人之间以及个人和社会之间的行为规范的总和。它解决的主要问题是如何做人的问题，即什么是应该做的，什么又是不应该做的；人怎样才能正确处理自己同他人、同社会以至同其他一切事物的关系。不论什么道德观念和道德准则，其共同的特性就是作用于社会，作用于他人，同时也作用于每个人和每件事，大到国家利益、集体利益，小到个人利益、人际关系以及每个人的社会行为等等，它所追求的是人的一种社会价值。对于公共权力的掌权者来说，当然也作用于自己的做人态度和权力行为，追求公共权力的价值目标。
自古以来，中华民族就十分推崇高尚的道德，有着优良而深厚的道德传统，而且把道德同人们的社会地位和公共权力联系在一起。所谓“天下非一人之天下，唯有德者居之。”就是说，统治天下的权力，应该交给那些最有道德的人。广而言之，就是掌握公共权力的人必须是道德高尚的人。在中国古代最为儒家人物所倡导的“德治”思想，就包含以道德约束统治者的要求。例如，孔子谓季氏：“八佾舞于庭，是可忍孰不可忍也？”（《论语·八佾》）对于季孙氏超标准享受舞乐、违反礼制的行为，表示痛心疾首。儒家主张“以德行仁者王”（《孟子·公孙丑上》），“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”（《论语·颜渊》），要求“为政以德”（《论语·为政》），“修己以安百姓”（《论语·宪问》）。所谓“修”之道，在于“学”和“习”。“学则三代共之：皆所以明人伦也”（《孟子·滕文公上》）。“习”即在于通过内省的方式将学到的东西转化为行动。“学而时习之，不亦说乎”（《论语·学而》）。儒家主张德治，主要是针对统治者的。这种思想在我国现在依然具有一定的生命力。
社会主义道德是一种崭新的道德，它同传统道德之间是批判与继承的关系。从一定意义上看，可以说社会主义道德是被赋予新的内容之后的传统道德的延伸。社会主义道德的理论基础，是马克思主义的历史唯物主义和辩证唯物主义道德观，其核心是为人民服务。正是这种道德观和全心全意为人民服务的道德理念，在不断地提升着广大干部的思想境界，塑造着他们的道德风尚，支撑着他们的价值追求，使他们能够以自己手中的权力，自觉地为人民服务。共产党人如果失去这种高尚的道德信念和追求，丧失起码的道德情操和人格，如果他是一个领导者，那么，就会非常危险，就会改变公共权力运行的正确方向，把人民赋予他的权力，当作自己任意驱使的工具。或者以权谋私，或者会变成人民的“官老爷”，骑在人民头上作威作福，甚至为非作歹。那时，公共权力的异变，就是必然的结果。
2.道德是公共权力无形的“载体”
道德是支撑公共权力的“载体”，或者说是一种无形的“载体”。
其根本原因在于，道德是人的本性和本质的流露、反映和表现。一个领导者的道德直接影响着他的人生态度，特别是在重要关头，道德往往决定着一个人的政治抉择，决定着他的取舍。一个权力腐败者，往往首先是其道德人格卑劣导致其道德上的背叛，而道德上的背叛导致其心理上的变异，心理上的变异，又导致其在重要关头做出错误的政治抉择，背叛原来的政治立场。因此，古今中外的统治阶级莫不看重为官者的道德，莫不重视对为官者道德的选择、培育和锻造。我们姑且撇开道德对掌权者的政治立场的影响，单从道德对领导者的一般公共权力行为来看，其载体关系就十分明显。
道德作为公共权力的无形载体，几乎无时无刻不在掌权者的权力行为中得到体现和印证。从干部的权力行为中，就可以判断出干部的道德水准。“皮之不存，毛将焉附？”道德如人之无形之“皮”，“毛”则如掌权者手中的权力。道德没有了，公共权力便会失去依托，成为失控的公共权力。此时，掌权者要想干什么和怎么样干，那就很难预料了。这就是道德载体的作用。（1）
3.古代社会对公共权力的约束主要是道德约束
在阶级社会中，公共权力要受到道德规范的约束，是具有普遍性的。道德约束先是以古代圣贤的论述为依据，在此基础上经过系统化之后发展为道统，再以后是知识分子阐述、维护道统形成民间化的学统，并以此制约公共权力。从理论上说，统治阶级在官吏是否拥有道德意识、是否遵守道德规范即是否有官德的问题上，是有着严格的要求的。在思想家们的著作中，我们也可以看到这些社会中对公共权力的道德规定。古希腊著名的思想家亚里士多德在他的《政治学》中特别强调对政治至善性的追求，认为公共权力在运行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社会团体均以善业为目的”（2）。在中国历史上，如前所述，儒家的“德治”思想所表明的也是要求公共权力为谋取众人之事服务，不要偏向从政者个人私的一方，自君王以降，一切掌权者都应本着公正的原则，正直地做人，在其为官的行为中做到公正、廉洁、为公、爱民、不阿等。
（1）孟祥馨、楚建义、孟庆云：《权力授予和权力制约》，中央文献出版社2005年1月版，第386页。
（2）亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第3页。
如果君王不服从道德约束，即违反道统，即为无道昏君，天下人可起而“伐无道”，推翻其统治。古代西方国家尽管后来有宗教势力对公共权力的制约，但宗教约束还是以道德约束为出发点和核心支柱的。
古代社会对公共权力的约束之所以主要是对道德的约束，其主要原因：一是国家产生之后，部落的生存、国家的发展，需要大规模动员社会资源进行对外战争或者抵抗外来侵略，以及对抗自然灾害的袭击。在此阶段，公共权力的集中和强化相对于个人的私权保障相对优先。人们从以往的经验中得出结论：有德行的人可以有效地行使公共权力。因此对公共权力的约束主要表现为选择有德行的人行使公共权力，以及对已经掌握公共权力的人进行道德约束。中国古代儒家哲学正是以“性善论”假设出发规劝统治者，即所谓“内圣外王”。二是行使公共权力自从被职业化之后，公共权力迅速异化为难以驾驭的猛兽，而且这头猛兽不允许在它的势力范围内有敢于挑战其权威的力量存在。这头猛兽对外敌有威慑作用，对维护邦国安定、抵御自然灾害也有一定的作用。但由于公共权力是从军事权力转化而来，并以职业军队的存在作为保障，因此它对任何个体、民间组织，以至于封建诸侯国来说，都是强大无比。人们平时所能够做的，也就是对统治者进行道德约束，实际上是一种无可奈何之举。三是从现代经济学的角度来看，因为当时生产力低下，以其他有形制度约束公共权力成本比较高，在高风险和高成本之间，选择了高风险的道德约束办法也是不得已的。
以道德约束公共权力实际执行上是困难的，这主要看掌权者个人的素质。纵观中国历史以至世界历史，经道德约束成功产生的明君、盛世是极少数的就说明了这个道理。但总的来说，道德约束公共权力仍不失为对公共权力制约与监督的一种“价廉物美”的办法。
4.道德调节与约束是社会主义社会对公共权力制约的普遍手段
由社会主义公共行政的性质所决定，各级掌权者是人民的公仆。他（她）们肩负着领导群众、管理群众、教育群众、服务群众的重任，其一言一行都为广大群众所关注。一个地方，干部作风正派，群众自然服气。群众不在乎你能讲多少大道理，而在乎你的言行，特别是道德行为是否符合党和人民对干部的要求，你能否为广大人民群众带来福祉。
如果从公务员的角度讲，公务员的道德行为规范有着重要的作用。首先，公务员的道德行为规范具有示范和导向作用。公务员是管理国家事务的具体承担者，在公众心目中他们是社会优秀分子，其行为举止具有很强的示范和导向作用。上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来。一个社会风尚的好坏，很大程度上取决于公务员的道德行为规范。公务员道德行为规范了，自然影响和带动整个社会风尚的好转。其次，公务员道德行为规范具有约束作用。
道德行为规范是行政自律机制中的一个重要内容。从现实生活来看，无论是遏制来自内心的私欲、不以权谋取个人私利，还是忠于职守、尽职尽责为国家社会服务，在一定程度上取决于公务员自身的信念、意识等。因此，公务员不仅必须具有高尚的道德情操，还要在法律、规章制度不完善时，能够用行为规范约束自己的言行，正确地抉择行为。最后，公务员道德行为规范具有调节作用。在行政活动中，不可避免地要遇到公务员个人之间、个人与政府之间的矛盾和利益冲突。要解决这些矛盾和冲突，仅仅依靠法规制约是不够的，大量的是公务员行为规范问题，要靠行为规范来调节，即通过内心信念、传统习惯起作用，也就是说以“该不该”来调节，做到警钟长鸣，防患未然，使其择善而从。（1）因此，在《中华人民共和国公务员法》中对公务员明确规定要“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”。各级领导干部即公共权力掌权者也是如此。
（1）尹蔚敏主编：《国家公务员初任培训读本》，中国人事出版社，2005年7月版，第130页。
当前，社会主义荣辱观的学习、宣传和教育，正是实施对公共权力以道德制约的有力措施。2006年3月4日胡锦涛同志在看望政协委员时讲到，在我们的社会主义社会里，是非、善恶、美丑的界限绝对不能混淆，坚持什么、反对什么，倡导什么、抵制什么，都必须旗帜鲜明。胡锦涛同志强调，要引导广大干部树立社会主义荣辱观，坚持以热爱祖国为荣、以危害祖国为耻，以服务人民为荣、以背离人民为耻，以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻，以辛勤劳动为荣、以好逸恶劳为耻，以团结互助为荣、以损人利己为耻，以诚实守信为荣、以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻，以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻（简称“八荣八耻”）。“八荣八耻”是社会主义新时期的道德标准和今后道德观建设的目标，也是建立健全有效的公共权力制约与监督机制中的重要内容。为此，中央纪委监察部、中央宣传部、中央文明办、中央组织部等部门均发出通知，要求认真学习贯彻胡锦涛同志重要讲话，深入开展社会主义荣辱观教育。
中央纪委监察部在通知中指出，“胡锦涛同志关于‘八荣八耻’的概括，精辟阐明了社会主义荣辱观的重要内容，体现了爱国主义、集体主义、社会主义思想，体现了社会主义基本道德规范和社会风尚的本质要求，是中国传统美德和时代精神的结合，是科学的世界观、人生观、价值观的体现，具有很强的思想性、时代性和实践性。牢固树立社会主义荣辱观是社会主义思想道德建设的重大问题，是党风廉政建设的基础性工作，对于广大党员干部特别是领导干部加强党性修养，坚定理想信念，增强廉洁从政意识，对于加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，推动党风政风建设和形成良好社会风气，具有十分重大的意义。各级纪检监察机关和广大纪检监察干部要充分认识树立社会主义荣辱观的重要意义、深刻内涵和基本要求，增强树立社会主义荣辱观的自觉性和责任感，把加强社会主义荣辱观教育作为当前的一项重要任务，切实抓紧抓好。通知要求，要以树立社会主义荣辱观为重要内容，深入开展党风廉政教育。树立社会主义荣辱观，是坚持反腐倡廉战略方针、进一步加大防治腐败力度的客观需要，是加强反腐倡廉宣传教育工作的一项重要内容。各级纪检监察机关要把社会主义荣辱观教育贯穿反腐倡廉教育始终，丰富教育内容，创新教育形式，增强教育效果。
要加强对领导干部的教育，引导领导干部常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心。要把社会主义荣辱观教育与保持共产党员先进性教育活动结合起来，引导广大党员坚持党的宗旨，增强党的观念，发扬优良传统，不断提高思想道德素质。要以社会主义荣辱观教育为重点，大力加强廉政文化建设，推动廉政文化进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村，努力营造反腐倡廉的良好社会氛围”。（1）
（1）《人民日报》2006年3月18日。
（二）道德制约公共权力的路径
一般来讲，以道德制约公共权力，有两条路径，一条是通过对领导干部道德教育的导向，规范、调节和制约公共权力，即道德他律；二是通过领导干部自身道德修炼，实现其自身道德对公共权力行为的约束，即道德自律。
1.驾驭好对领导干部道德教育的导向
道德教育的导向是领导干部实现以道德制约公共权力的重要途径。缺少或歪曲道德教育的导向，只能导致领导干部行使公共权力时迷失方向或使公共权力异化。因此，驾驭好对领导干部道德教育的导向，是实现道德制约公共权力的必要前提。
第一，树立正确的公共权力价值观
