加强对公共权力的制约和监督，建立健全科学的公共权力制约与监督机制，是当前党的建设和国家政权建设中的一个非常现实和紧迫的问题，是构建社会主义和谐社会的基础和保证，也是深化行政管理体制改革与政府管理创新的一项带有核心性质的重要任务。党的十六大报告强调要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这就为在构建社会主义和谐社会中，加强对公共权力的制约与监督指明了方向，为建立健全公共权力制约与监督机制指出了基本的路径和内容。
本课题的研究旨在贯彻落实党的十六大及其十六届四中、五中、六中全会精神，研究在新形势下如何大力加强执政能力建设、如何加强对公共权力的制约与监督，建立健全科学的公共权力制约与监督机制，树立正确的“权力观”，为人民执好政、掌好权，这是一个至关重要、关系党和国家长治久安的重大战略课题。
一、公共权力制约与监督机制研究的理论基础
马克思、恩格斯曾经对公共权力制约与监督问题进行过精辟的论述，深刻指出：“国家的本质特征，是和人民大众相分离的公共权力”，这种“公共权力”“从社会中产生但又居于社会之上并且日益与社会相分离”的状况，以及国家机关和国家公职人员“由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的”。为了防止“社会公仆”变成“社会主人”，在无产阶级夺取政权后，要由人民选举产生能够接受监督，并随时可撤换的公仆，以取代旧的官僚。马克思、恩格斯这一重要思想，成为马克思主义建党学说和社会主义国家政权建设学说的一个重要内容，也是公共权力制约与监督理论重要的基础理论。
列宁对公共权力的制约与监督曾设想过：从工人和农民中选出一些中央监察委员，在党的权力机关之外建立一个党政合一的最高监察机关，这个监察机关具有对党政权力机关进行制约与监督的最高权力，实现监督工作的工农化，使党和政府的最高监督权直接属于人民。1923年1月23日，列宁在病重时仍强调要把监督工作交给人民，要求“到我国专政根基最深的地方去发掘新的力量”，“通过我国工农中的优秀分子同真正广大的群众联系起来”改组工农检察院。列宁认为，在社会主义国家，人民监督的活动范围应“毫无例外地涉及一切国家机关：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等；总之，各机关无一例外”。人民监督不仅是对执行国家政策、法律、法令方面的监督，还包括管理、技术、道德风尚等方面的监督。人民群众不仅有权监督一般机关，而且有权监督党和政府的最高领导权，对党和政府的工作人员进行评议、批评、建议、质询，直至罢免。
毛泽东历来认为，共产党的权力是人民给的。他多次强调，共产党要接受人民群众的监督。早在1941年，他在《在陕甘宁边区参议会的演说》中就指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”他指出：“无论任何人，犯了错误都要检讨，都要受党的监督，受各级党委的领导，这是完成党的任务的主要条件。”他强调，新中国政权是人民的政权，必须通过人民民主监督权力的行使，跳出黄炎培先生所说的“人亡政息”的周期。
邓小平对公共权力制约与监督问题作过深刻地阐述。他指出：“党要受监督，党员要受监督……我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”他认为监督主要包括三个方面：第一是党的监督，第二是群众的监督，第三是民主党派和无党派民主人士的监督。他强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”要从制度方面解决问题。制度建设更带有根本性、全局性、长期性和稳定性。
江泽民同志在新的历史条件下，对公共权力制约与监督问题作了重要的论述。他指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”“我们的各级党政领导干部，大都掌握着一定的权力。这种权力都是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，决不能用来谋私利。干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督。”他还指出：“要加强党内监督，健全对领导干部自下而上、自上而下以及党委内部的监督制度，同时要拓宽党内外监督渠道，发挥群众监督和舆论监督的作用。”要“强化法律监督机关和行政监察机关的职能，重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”（4）。江泽民在中国共产党第十六次代表大会上的报告中强调指出：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”
胡锦涛同志在2004年年初召开的中纪委第三次全会上指出：“加强监督制约，要坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。”要“健全干部选拔任用和管理监督机制……要加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果”。
上述论述与观点为我们研究公共权力制约与监督机制问题提供了坚实的理论基础。
二、对公共权力制约与监督的研究是一个国际性问题
关于公共权力的制约与监督问题，西方一些思想家对此也进行了多方面阐述，提出了一些重要观点。例如17世纪英国的洛克，18世纪法国的卢梭、孟德斯鸠早就提出了分权与权力制约理论，提出了以权力制约权力的原则。现在许多国家和地区都在对此问题不断进行深入探讨，提出了许多新的对策，并取得了一些令人瞩目的成效。
孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”这句话在西方国家可谓是妇孺皆知。
这一理念能被普遍接受，实质上反映了西方政治文化对公共权力的怀疑态度，与此相伴随的是社会对公共权力进行监督和控制的强烈愿望和要求。在西方资本主义国家的政治生活中，公共权力之间的制约与监督受到高度的重视，不少国家将公共权力的分立和制约作为国家宪法原则和政治体制建构的基础。客观地讲，西方资本主义国家尽管还存在专权和腐败现象，但相对来说已经形成了比较健全的公共权力制约与监督机制，在遏制公共权力的专制和腐败方面取得了明显的成效。西方资本主义国家的政治监督体制是资产阶级政治制度的重要组成部分，其阶级属性决定了它首先是巩固资产阶级政权的基本机制，但同时也为防止公民免受专制统治、保障公民的合法权益发挥了重要的作用。
西方公共权力监督体制具有深刻的理论渊源，古希腊时期，特别是政治监督已有了一定基础和成效，其政治监督理论和实践，对西方的政治监督理论和政治监督实践产生了久远的影响。中世纪时期，西欧的基督教社会形成了一种独特的二元化的政教关系。
政权与教权各自独立、互相制约，形成相对稳定的控制领域，从而客观上形成了政权与教权的制衡。随着宗教势力在西欧的衰弱，中世纪教会对世俗国家权力的制约和监督，到了近代置换为社会和公民对政府的制约和监督。自由主义意识形态扎下了深深的根，建立在自由主义之上的公共权力监督理论才可能形成并被广泛接受。自由主义致力于限制国家的权力与职能。第一，限制国家权力的活动范围，强调个人与社会的权利；第二，以分权的方式造成国家权力机构之间的内部制衡，从而防止出现专断权力。可以说，自由主义的基本政治原则是实行法治和宪政，自由主义组织原则的核心是分权，即将国家权力划分为若干范围，分权的目的在于达到权力的均衡，即以分权的手段实现限制国家权力的目的。
而法治与宪政、分权与制衡都普遍要求建立健全和完善公共权力监督制度。近代自由主义成为研究公共权力监督理论的基本分析平台。20世纪以来，特别是二战以后，随着统一民族国家的纷纷出现，社会之间的联系更加密切，国家对内对外事务的日益增多，政府职能的不断扩大，促使西方的一些政治家、法学家重新审视以前提出的公共权力监督的价值，从而提出了适应新形势发展需要的新的公共权力监督理论。如果说，从古代至近代主要是从人性、神性和社会契约、政治自由的理性规范的角度去探索公共权力监督理论的，那么，现代公共权力监督理论更多地从权力的合理性、社会职能与政府职能的区分、公平的正义观等角度来寻求公共权力监督的基础和机制，从而提出了新滥用权力、有限政府论、多元民主、公平的正义和新保守主义等公共权力监督理论。
随着资本主义公共权力制约与监督理论的不断发展，对国家权力机构实施制约和监督也不断得到加强，这已成为资产阶级国家政治制度的一项重要基本原则。其监督方式也随之发生了重大转变，而其中几种最重要的制约与监督方式在其发展变化中日趋完善，成为国家政治机构组织的基础。如议会制约与监督、司法制约与监督、政党制约与监督、新闻舆论和公民的制约与监督。为了遏制滥用公共权力和腐败的蔓延，许多国家和地区采取了种种措施加强对公共权力的监督，以更完善的机制来制约公共权力的滥用。如制定专门的法律，加强对滥用公共权力的监督和惩治。这是近几十年来西方各国为防止滥用公共权力立法的主要趋势。例如，日本制定了《外务公务员法》、《国会职员法》、《警察法》、《教育公务员特别法》、《官员服务纪律》、《关于职员兼职许可的政令》、《关于职员惩戒条例》等等；在美国，则专门制定了《廉政法》、《政府道德法》、《涉外贿赂法》、《联邦官员法》、《公务员法》、《申报财产实际情况法》等；在法国则有《法官章程》、《政治家生活资金透明度法》、《公务员总法》等；英国有《荣誉法典》、《防腐化法》；德国有《利益法》、《回扣法》等等。另据统计，近几十年来，在美、英、日、法、新加坡、香港等30多个国家和地区颁布了50多部关于反贪污贿赂的法律，另外还制定了许多对公共权力制约和监督措施。
在我国，近年来对公共权力的制约和监督方面的理论研究有了一定的进展，出版了一些专著，发表了一些文章，但是，这种研究毕竟是刚刚起步，在有些方面的研究还几乎是空白。已见到的这方面的专著，无疑具有开拓性，其价值是不容忽视的。但有些著作还未能提出在新形势下我国的公共权力制约与监督机制体系究竟存在哪些缺陷，还需在哪些方面完善。
我国现有的公共权力制约与监督机制，经过了50多年的探索与实践，取得了长足的进步和发展，逐步形成了党的监督、行政监督、权力机关监督、人民政协监督，以及经济、法律、群众、舆论等多种监督体系。这在很大程度上保证了党和政府以及各级公职人员的清正廉洁，促进了改革开放和社会主义市场经济的顺利发展。
但毋庸讳言的是，随着改革开放的深化和市场经济的进一步发展，现行的公共权力制约和监督机制都已不能很好地适应形势发展的需要。因为现有的监督体系是在计划经济体制下形成的，它所存在的主要问题是，不能适应市场经济体制的需要，它缺乏体制转换时的应变能力，监督体系本身改革的严重滞后。特别是在新旧体制交替过程中，两种体制并存，原有的监督体系虽然存在，但在许多方面已失去效应，而新体系还未成熟，也难以发挥威力。公共权力制约与监督能力处在松软状态之中，它面临各种严峻的挑战。
尤其是当前腐败日趋严重和改革举措常常扭曲受阻现象皆充分证明了这一点。因此，要深入研究在新的历史条件下建立健全公共权力制约与监督机制问题。
三、对公共权力的制约与监督概念的理解
制约与监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方就会有权力的制约与监督。
制约与监督的对象——“权力”，主要是指国家公共权力，即立法、行政与司法等权力。由我们国家的政治领导体制所决定，在讲我国的公共权力制约与监督问题时，公共权力还应包括执政党的执政权。要加强对公共权力的制约与监督，首先，应该明确制约与监督各自的含义以及二者的联系与区别。
制约与监督是两个相类似的概念，监督在广义上包含制约，然而却又不能等同于制约。二者的共同点在于都是对公共权力的约束和限制，但是二者在内涵上又有一定的区别。
