建国前，中国当时也曾出现过许多社会组织，并在社会生活中发挥了一定的作用。建国后，在特定地历史背景里，绝大多数社会组织都被贴上了政治标签加以取缔或停止活动。到改革开放前夕，国内几乎不存在社会组织。这种状况随着改革开放和社会转型在20世纪80年代后得以改变。在经历了一段停滞增长之后，我国的社会组织发展进入一个新的历史时期。在此过程中，我国的社会组织从1988年的4446个迅速扩大，已经初步形成了遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，门类齐全、层次不同、覆盖广泛的组织体系。但是由于我国社会组织的兴起时间不长，而且有着完全不同于西方发达国家的发展背景和发展路径，因而，我国的社会组织还存在着组织行为偏离志愿性公益机制、资源配置效率不高、价值取向的非公共性现象，同时制度的限制、法律的缺位、志愿性不足、资金渠道的狭窄、监管体系的不到位、国际化推广力度不够以及社会组织本身自律机制不健全等等诸多因素的重叠造成了我国社会组织在满足社会多元化需求、提供公共产品和服务上还存在功能性和效率上的缺陷。按照中国民政部民间组织管理局的有关部门统计，截至2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个。此外，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个，城市社区社会组织有20万多个。而据《国际组织年鉴》所提供的数据，美国在2002年的非政府组织数量就达113万个，已在联合国经社理事会获得咨商地位的1350多个NGO中，中国只有全国妇联、残联、人权研究会、中国联合国协会等二十几个非政府组织。目前中国稍微有点知名度的民间自发公益类NGO仅有300家左右，其中主要集中在环保、热线、扶贫和残障儿童教养领域。可见，我国的城市社会组织同借助经济全球化和信息技术革命，社会组织得到“爆炸式”发展，被视为全球“结社革命”的国际社会组织蓬勃发展的趋势相比在总体上还没有受到充分重视，也还没有有力的政策措施来推动其发展，总体上还发育缓慢、力量弱小。
由于以上几个方面的原因，街居制已不能适应形势发展的需要。城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会、推动社会发展的功能。在这种背景下，在城市基层社会管理中采用社区制成为一种必然的要求。
（第五节）建国后的城市管理——社区制
进入20世纪80年代中期，随着经济体制改革和社会结构调整的深入，诱发了“单位制”的弱化和社区的崛起。我国的社会结构由国家一元结构转变为“政府、市场、社会组织”三元结构，权力和资源在政府、企业、非营利组织之间得到了适度的分散。1986年，民政部提出了开展“社区服务”的要求，从政府的角度第一次提出了“社区”的概念，并逐步提出了社区建设的思路。由于国家社会管理理念的改变，这一时期社区建设力量得到迅速发展。但是，由于处于社区建设的探索阶段，应该说对社区的认识还不够充分，由于“单位制”解体后，其内部的改革使原有单位的功能回归社会并最终落实到街道。街道办事处的职能急剧增加，各种负担繁重。因此，此时的社区建设的重点放在了街道层面，然而，由于缺乏法律的明确规定和授权，街道内部、街道与横向的行政机关之间条块冲突、职责不清、权责利不配套的现象时有发生，行政秩序非常混乱。
所以，在这一阶段，社区的自治能力虽然得到了一定程度的发展，但是仍受到严重的制约。随着改革的深入，经济和社会的发展，我国城市化进程不断加快，社区建设在实现城市经济和社会协调发展战略、在体制转型期间解决各种社会问题、维护社会稳定、加强基层政权建设等方面的重要作用越来越受到关注。
1991年，我国提出“社区建设”这个新概念，旨在以社区建设为切入点，加强社区全方位的建设，增强城市基层组织的建设。
1996年3月，上海市提出了“两级政府、三级管理”的社区管理体制改革方案，以此为发端，全国很多城市掀起了社区管理改革热潮。
1999年，民政部在全国选定26个国家级社区建设实验区，开展社区建设的实验和探索。
2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发[2000]23号文件的形式转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，标志着此前多年的试验探索阶段宣告结束，即将在全国进行正式和全面地推广。
2001年1月，民政部在海口振东区召开第二次全国社区建设实验区联席会议，明确了社区定位和社区体制改革等重大问题。2001年7月，民政部在山东省青岛市召开首次全国社区建设工作会议，标志着社区建设在全国范围内全面展开。
虽然目前全国社区建设从名称上进入了“社区制”阶段，但由于在社区管理的体制、机制上还处于探索时期，因此客观地说，目前的社区建设仍然处于由“街道制”向“社区制”的过渡阶段，从社区建设的进程看，这一过渡阶段还将持续相当长的时间。
这一时期的主要特点是，城市社区建设的重点放在创新管理体制上，社区管理体制改革围绕政府组织、经济组织、社区自治组织、社区中介组织之间权力关系的调整这一核心展开，不断探寻制度创新的突破口。其中，北京、上海、沈阳、青岛和武汉市等地的社区管理体制改革最为引人注目，分别形成了各具地方特色的模式，在全国范围内影响较大。
对“社区制”的概念迄今为止学术界还没有比较明确的界定。目前能看到的关于“社区制”的明确的一个定义是：“国家通过城市社区内的行政组织体系，并利用各种资源和权力对社区秩序和社区成员进行管理与控制。社区行政组织几乎成为国家与社区成员之间的唯一的联系，它处于城市社区生活的中心地位，社区的运行表现为社区行政组织的运行。这种社区结构体制我们可以称之为‘社区制”。[范明林：《城市社区建设中政府与非政府组织互动关系的建立和演变》，《社会》，2005/5。]
但这个定义显然受到了“街道行政社区”的影响，是对现存的以加强党和政府对社区的控制为建构取向的“街道行政社区”的具体性质和特点的概括，而不是作为中国城市基层社会管理体制发展取向的“社区制”。社区制与街居制相对应，是城市基层以社区为基本单元而建立起来的管理体制、机制和制度架构与体系的统称，从本质上来说它是社区角色功能在国家社会管理实践领域的体制化和制度化。社区制的建构与社区本身在社会和国家管理中角色功能的发展变化紧密联系，而社区角色功能的发展变化又受到社会结构形态发展变化的深刻影响，特别是受到国家与社会关系发展变化的深刻影响。从某种意义上说，国家与社会的关系如何，从根本上决定了社区在广义社会或整个国家中的地位和作用，决定了是否需要根据社区的本质特征，从体制、机制和制度层面对社区内的社会生活进行权威性的系统设计。中国城市社区制建构的提出就与中国上个世纪末以来国家与社会关系的发展变化直接相关。
实际上，中国城市社区制的建设正是在中国国家与社会的关系发生深刻变迁的背景下同时也是在现代化、城市化的通病在中国初露端倪的背景下提出的。选择并大力倡导社区制是改革开放以来中国经济社会发展变化的逻辑必然。随着社会的转型，人们更多地要依靠市场而不是单位来解决生活需求问题。现代企业制度的建立使单位原有的社会职能逐渐向社会转移；经济和社会的发展，使居民对社区环境、社区服务有了更高的期待；城市化进程加快，基层政府也需要改革“条块分割”体制，建立新的条块分工体制与机制，使国家权威深入到基层，动员社会各种力量参与城市现代化建设，提高城市现代化管理水平加速城市现代化发展的进程。所有这些，都使得新型的社会管理制度——社区制应运而生了。
社区制是对单位制、街居制的一种超越和重整，它不同于后两者的主要特征体现：（1）从管理理念上来说，面向全体居民，以居民为主，以人为本，变管理为服务。社区制强调对人的关怀，关注与居民生活息息相关的日常事务。社区制则以服务为核心，合理配置社区资源，解决社区问题，努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境，最终促成人与自然、社会的和谐发展。（2）从管理形式上来说，从强调行政控制到强调居民参与。社区制则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民是社区的主体，是社区的始终动力源。（3）从管理目标来说，改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作，达至善治。
正是基于这样的特征，将“社区制”界定为“社区制是以服务为核心，合理配置社区资源，强调居民参与，解决社区问题，以善治为目标，解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能，达至公共利益的最大化的一种城市管理模式。”是比较恰当的。[何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》，2003/6。]
