（第一节）研究的意义
做好社区建设有着非常重要的作用，表现在：
第一，推进社区建设，是构建“和谐平安社会”的基础。
建设和谐社区是构建社会主义和谐社会的基础。没有和谐的社区就不会有和谐的社会。和谐社会目标的实现要求我们关注社区发展，不断做好社区的各项工作，建设安全、和谐、文明、繁荣的社区。社区是社会的组成部分，是社会的缩影，构建和谐社会当然要从社区建设入手。推动社区建设必然会促进社区风气的文明和进步。社区活动，特别是创建文明社区活动，对社会的稳定和发展起到积极作用。因为不论是社区的管理者还是广大社区居民都会利用自己的资源特点从不同方面来改变自己社区的面貌，从服务到管理，从环境到人们的精神文化活动，都会形成自己的特色。从而使文明社区不断增加，不仅使各个社区在创建竞争中不断进步和完善，也会不断改善社会风气，形成良好的社会风尚，促进社会发展和稳定。
第二，推进社区建设，是深化城市管理体制改革的迫切要求。
城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果，而社区管理体制改革则是城市管理体制改革的承接主体。新形势下，在经济体制改革中出现的国有企业剥离出的社会职能、分流出的下岗失业人员、产生新的经济模式、日益增加的城市流动人口，统统进入城市社区这个最基础的载体之中。在政治体制改革中政府机构的改革、政府管理人员的精简和分流、政府部分权力和职责的下移、党政分开和政企分开引发的管理方式的改变以及社会保险制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市场化取向、医疗制度的改革、人口流动及户籍管理的改革、城市社会人口的老龄化问题等，也都汇集到城市社区这个载体之中。社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。推进城市社区建设，改革街居管理体制，是经济体制改革和政治体制改革进一步深化的必然要求，也是城市现代化进程的一种必然选择。无论是上海推行的“二级政府，三级管理”的新型街居管理模式，还是“区划重组，民主自治”的沈阳模式，都是顺应改革变化和城市变化后的新格局的一种创新。
第三，推进社区建设，是提高群众生活质量，满足社区成员不同需求的有效办法。
城市化进程在不断加快，而现有城市的管理和服务不相配套，尤其是城市基层社会管理比较薄弱，只有大力加强和完善城市管理水平，才能满足群众不同需要。社区必须承接企业剥离的社会职能和政府转移的服务职能，建立一个独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，以满足居民对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出的多层次、多样化的要求。加强社区建设，就是要不断满足群众多方面、多层次的需求，提高生活质量，为群众创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境，以体现我们党为人民服务的根本宗旨。
第四，推进社区建设，是维护社会稳定的基础工作。
社区是城市最基层的基础构成单元，社会生活的方方面面、国家政治体制的落脚、社会个体成员的社会化参与等都被有机地集聚其中。社区是各种社会矛盾的交汇点。我国现在既是经济的黄金发展期，又是各类社会矛盾和社会问题的凸显期。社会转型必然要造成利益格局的变化和社会阶层的变化。地位的下降会引起人们心理的不平衡，收入的悬殊会使人们暴露出不满的情绪，工作的紧张会增加人们精神的压力，价值观念和生活方式的变化会给人们带来许多的不适应，人口流动频率的加快会使城市管理的难度越来越大，社会上消极的东西会给人造成负面的影响，再加上突发的天灾人祸，这些影响社会稳定的所有因素虽然都反映在社会，但却都发生在社区，所以社区处在所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖，社区只有防范好了，提前做好工作，才能最大限度地把各种问题消化在基层，才能够防患于未然。
基础的稳定对整个城市的稳定乃至整个社会的稳定具有至关重要的作用。社区功能的发挥可以在很大程度上有效地弥补和克服市场按照效率配置资源、实现分配所固有的局限性乃至负面效应，减缓甚至消除政府职能转换、管理体制转轨过程中出现的提供社会公共产品不足，实现社会救助和公平分配的能力有限等压力和弊端，促进全面的社会公平和公正。[张玉枝：《转型中的社区发展——政府与社会分析视角》，上海社会科学出版社，2003年，第9页。]
（第二节）国外城市社区建设典型个案
工业革命之后，工业国家为应付当时工业发展带来的社会问题，对原有社会福利和社会救济制度进行了改革。以重新组织社会和动员社会力量为目标的社区组织工作最早在德国展开了，其间取得的最突出的成就便是汉堡福利制度和爱尔伯福制度的建立（1765—1832）。1788年，德国的汉堡市开始实施汉堡制，规定该市设一中央办事处，处理全市救济事务，全市分为若干个区，每个区设检察员一人，救济员若干人，汉堡制的救济理念为“助人自助”，取缔无业游民且不使贫民养成依赖心理，使得救济工作更趋于组织化和科学化。1852年，爱尔伯福市进一步改进了汉堡制，使把全市分为若干个社区，每一个社区设专职的救助管理人员，以完善和规范救助手续与程序，使得社会救助更为制度化，爱尔伯福制最大的特点是在救助受助者的受助前后专职救济员必须做家庭探访，并经常性地开会研究有关问题的解决，这已经接近社会工作的个案工作方法，而由专业人员联络志愿者提供服务，则是社区工作中社会支持网络构建的雏形。
这一进程演变到20世纪，在英、法等欧洲国家和美国，出现了“慈善组织协会”、“乡村委员会”、“社区俱乐部”等一系列社区组织以及更具广泛性的“睦邻运动”（SettlementsandNeighborhoodMovement）和“社区福利中心”（CommunityWelfareCentres）运动，其主要内容是充分利用社区人力物力资源，培养社区成员的自治精神和互助精神，动员社区成员齐心协力，在本社区创造更好的生活条件。这些着眼于救济、公益等社会福利事业的社会组织和社会运动风靡一时，很快进入政府的视野，成为政府摆脱自身困境和推进社会发展的一条新的出路。
美国社会学家法林顿于1915年首先提出了社区发展这一概念。1939年，美国社会学家桑德斯和波尔斯在其合著的《农村社区组织》一书中，对社区发展的基本理论和方法作了较为详细的论述。
社区工作的迅速发展，引起了社会学家的关注与研究。第二次世界大战以后，除了主要的资本主义国家外，亚、非、拉许多新兴发展中国家也普遍面临着经济落后、失业、贫困和疾病等一系列的社会问题，这些国家真切地感到由政府直接解决社会问题的力不从心和推动社会解决自身问题的极端重要。运用一些民间资源，利用社区自助力的构思应运而生。国际社会普遍认识到，政府不仅没有取之不尽的资源，也缺乏足够灵敏的触角来及时准确地反映社会的需求和迅速有效地解决社会的问题，要改善人们的生活条件，提高他们的生活质量，不能单纯依靠国家制定各种政策规划并由政府机构单独组织实施，在很大程度上还是要从基层做起，动员广大公众参与，由他们及时提出自己的需要并动员各种力量切实加以解决。“社区建设”作为解决落后地区经济和社会发展的一种有效途径被提了出来。
1948年联合国在成立之初，就提出了落后地区社会发展的方针，认为在落后地区经济发展要与社会同步。1951年，联合国经济社会理事会通过了第390D号方案，正式发出“社区建设运动”的倡议。该议案的主要设想是在各基层地方建立社区福利中心，以此来解决落后地区的经济社会问题，推动整体经济和社会的发展。通过社区福利中心、政府与民间组织的合作等方式发动全体居民投身于社区建设事业，推动乡村社区的发展。后又修改议案，以更为行之有效“社区发展计划”代替了“社区福利中心计划”。“社区发展计划”指出要以乡村社区为单位，由政府有关机构同社区内的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，发动全体居民自发地投身于社区建设事业。1952年联合国正式成立了“社区组织与社区发展小组”（1954年改为联合国社会事务局社区发展组），来具体负责试行推广世界各地的社区发展活动。1955年，联合国发出了题为《通过社区发展推进社会进步》的文件，并在文中专门就“社区发展”加以界定，认为“可以暂时把‘社区发展’定义为旨在通过整个社区的积极参与和全面依靠社区的首创精神，来为社区建立一种经济条件和社会进步的一种过程”。1957年，联合国开始研究社区发展计划在发达国家的应用，试图通过社区发展解决后工业化与城市化带来的诸多社会问题。
社区发展的理念得到了发展中国家的青睐。埃及于1939年以后逐步开展了全国性的社区建设，印度于1952年推行了世界上第一个全国性的社区发展计划。迄今为止，已有数十个国家推行了全国性的社区发展计划，另有数十个国家正在开始或实验阶段。[张俊芳：《中国城市社区组织与管理》，东南大学出版社，2004年，第24—25页。]
社区发展正式作为一种发展实践的方法的运用，先是在农村地区展开。但自从1959年联合国在英国举办“欧洲社区发展与都市社会福利研讨会”后，联合国在社区建设、发展和管理方面的努力得到了西方发达国家的积极响应。这一运动也开始出现了向城市扩展之势。
1960年，美国政府制定“反贫穷作战计划”，把“社区行动方案”纳入其反贫穷的计划之中。此后，社区建设也为一些欧洲国家所重视，逐渐发展成为一种全球性的社会发展运动。
1961年联合国秘书长提出了《都市地区社区发展报告书》。此后十几年间，联合国进一步把推进社区发展工作的重点从乡村、小城镇转向都市社区，随之，都市社区的发展被视为城市发展的基本需要，越来越受到社会学家、人口学家、经济学家、人类学家、教育学家、生态专家以及政府官员的重视。
时至今日，社区发展除了因社区结构及当地需要不同而在工作内容和重点上有所差异和侧重外，基本上已无所谓城乡之别。
从20世纪80年代开始，社区发展战略在西方发达国家更是普遍应用起来。在一些国际性或地区性的组织里，社区发展不仅常常成为重要议题之一，而且经常被视为一种重要的社会经济政策，成为解决地方性贫困、失业以及相关社会问题的最佳选择。
由社区发展史可以看出，社区发展首先是作为一个实践问题而提出的，社区发展也是联合国近几十年来为促进各国社会进步和经济发展而倡导的社会运动。因此，社区发展既是国际社会和国际社会教育界的经验，又是当代中国现代化实践向我们提出的重大课题。
经过近半个世纪的实践，世界范围的社区发展取得了卓著的成效。目前，全球已有一百多个国家在执行全国性的社区发展计划。社区建设已从星星之火燃成燎原之势。对于发达的工业化国家，由于其社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，大多已形成了一套比较完备的社区组织管理体系，在社区管理上有许多新的理论发现和实践总结。典型的国外社区管理模式基本上可分为欧美型和亚太型两大类。它们的主要区别是政府与社区结合的紧密程度不同，欧美国家在社区管理上政府行为和社区行为一般是分离的，松散的。而亚洲国家和地区在社区的组织管理模式一般是政府行为和社区行为的结合较紧密。这种关系上紧密程度的不同，使社区的组织管理各具特色。在众多的城市社区管理体制模式中，最为典型的是以美国为代表的社区自治模式、以日本为代表的混合模式和以新加坡为代表的政府主导模式。
一、美国社区建设与管理的基本模式
美国是西方国家最早开展社区工作的国家之一，时间可以追溯到19世纪末。美国城市社区一般都具有明确的地理界限，社区就是城市基层行政单位。城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。
20世纪初，美国开始关注社区发展问题，并且初步形成社区组织，60年代就已经形成基本社区运作框架。20世纪60年代，美国为解决城市贫困人口，以社区为单位展开消灭贫困的运动。并通过社区的运作，很好地将社区福利服务和居民的广泛参与有机结合起来。在公私机构协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，提高全社区居民的福利和生活质量。
20世纪90年代初，社区管理又成为时任美国总统克林顿实现“重塑政府”、“复兴美国”的重要手段之一。在这个思想主导下，克林顿政府提出了“授权区计划和事业社区项目”的法案，并在1993年5月获得国会通过。“社区自治模式”成为美国政府治理社区的典型代表模式。
经过半个多世纪的变迁，美国的社区发展从实践到理论都已较完备，并具有自己鲜明的特色。美国社区建设与管理的基本模式，可以用几句话进行概括：政府依法管理，社会全面参与，资金多方筹集，分工日臻完善。美国的城市社区管理体制也称“社区自治体制”或“分散体制”，这种体制的主要特点是：政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门没有直接的关系。
（一）政府依法管理
