当代物权法百科全书小辞典初稿539-1
土地出让金制度物权化
一、基本要领
土地出让金制度的物权化，是基于国家土地所有权、支配权、管领权、管理权、统治权和出租建设用地收益权而成立的土地出让金制度的物权化，并不是简单的土地出租人与土地承租人的物权化，而是当作一种土地管理的社会化系统工程来抓紧抓好。这是由建设用地所有权国有化的根本大法相联系的，与土地所有权私有制条件下的“收益租赁物权化”相比，在土地物权模式上、土地所有权地位上、土地管理的广度与深度上、对于包括土地信托所有权人在内的各类人员的一同监管上等等各个方面都有着本质的区别。就是说，中国土地出让金制度的物权化，从法律关系到物权关系、法锁关系、信托关系、合同关系、对世关系等等，都是全新的物权化制度，并不是单纯的“所有权∩用益物权”或者“收租权∩承租权”的物权关系和法锁关系。
土地出让金制度的物权化的主要意义在于以下几个方面。
第一，要解决国家法人土地所有权虚位问题。
传统民法典和物权法中，土地所有权是无与伦比的一类特种高级物权，也是最重要、物权关系最复杂的一类自物权。如《德国民法典》物权法编中，关于土地所有权直接的条款约占7成以上，关于土地所有权间接的条款约占2成以上，关于动产所有权还不到1成的比例。债务关系法编中关于收益租赁、农地收益租赁、使用租赁的内容，也与土地所有权有关。
土地这种财产权是极其重要、极为特殊和极为复杂的财产权。建设用地、农用地、未利用地至少有168个品种，土地的用途、权属关系、法锁关系、排他关系、对世关系、社会关系、劳动关系和法律关系错综复杂，其自然属性、社会属性、人文属性又极其特殊，且作为一种极其特殊的自然资源，可以连续利用几十亿年，地上附着物、建筑物与地表权、地上权、地下权、地役权关联在一起，土地所有权与国家领土主权紧密联系在一起。广义的土地，还包括江河湖海、气候联系在一起。
人类只有一个地球，每个国家的土地是定死了的。人类社会自从三次大分工以来，每个国家把土地所有权比金钱甚至于比战士的生命还珍贵。为了争夺土地所有权，不仅仅使用法律手段、经济手段，还常常运用政治手段、军事手段等非常手段来进行。
社会主义国家依托革命政权取得和把持土地所有权之后，如何正确行使这种得来不易的权利是个大问题。土地所有权本质上是个排他性的优先权、自主权，有自己的支配权、统治权、管领权和物权保护请求权、溯及权、追击权等权利。就是说，土地所有权首先是个排他性的财产权，其次是利他性、利众性的财产权。土地所有权人不是不能作公益事业，而只能是在力所能及的范围内作公益事业。倘若把土地所有权当作完全彻底的利他性、利众性的财产权，超出力所能及的范围，肯定不符合经济规律和物权规律，会带来许多负面影响，肯定将好事变成了坏事。
譬如，国家法人取得建设用地所有权后，全部划拨给单位无偿使用，某些单位占有大量土地而闲置不用，或者利用率低下，宝贵的土地资源浪费严重，而需要得到使用土地者却多年来始终得不到，这样又会影响到社会生产力的整体提高，并影响到人们生活水平的改善，并形成恶性循环之态势。国家法人拥有全国的建设用地所有权，虚权看起来是小事，影响到国民经济的平稳、平衡发展却是大事。
出让金等费用包括使用建设用地的各种税费，作为一种经济杠杆和物权杠杆，充分发挥其应有的作用，是保证国有建设用地所有权由虚权到实权的重要标志。这将是长期的一贯制的物权化方针政策，最终是利国利民的一件大好事。
第二，要根据国情社情合理地配置土地资源，正确处理公益土地与非公益土地的关系。
中国的现实国情社情，注定了必须合理地配置土地资源，正确处理公益土地与非公益土地的关系。
中国是一个将近14亿人口的大国，人均土地资源占有量不及世界人均占有量的1/4，城镇化工业化又导致用地矛盾日益加剧。如今的农用土地全部法定为享用型公益土地，全国的交通、基础设施等公益土地也占有相当大的比例。中国目前仍然是一个欠发达的穷国，中央和地方政府的财力物力很有限，将一部分公益土地改为非公益土地是完全必要的。关键在于要正确处理公益土地与非公益土地的关系。
所谓土地出让金，就是国家土地所有权人决定出租建设用地应得的租金，只不过是名称上改为“出让金”而已。微观上，其是经济学上价值规律的反映，是物品买卖交易上的货币交换，或者是纯粹的“收益租赁型”物权关系；宏观上，涉及到国家房地产政策调控、全国各地土地资源合理利用的一系列管制制度，包括土地资源的市场机制和打击合同欺诈、空手套白狼、圈地运动、人为闲置土地、公职人员失职渎职等等各种违法犯罪行为，并不是单纯的物权关系与经济关系。
土地出让金的等级制度，就是土地出租租金的等差制度，是由不同地区、不同方位、不同用途、不同增值条件而产生的不同价位的土地租金，这是符合土地经济学和土地价值规律的土地出让金制度的物权化设计。
二、土地出让金制度的物权化
土地出让金制度的物权化，取决于以下法制基础：
1．国家收取土地出让金是土地所有权人行使物权的本职权能
国家作为建设用地的专属所有权人，有土地所有权的排他权、支配权、管领权、统治权和收益权等主权，收益租赁权人对土地使用权人收取土地出让金是完全合理合法的。加强土地出让金制度的物权化建设，是理顺整个社会的物权关系，建立良好的地产市场秩序的必然结果。
2．国家收取土地出让金是带头信守合同的意思表示
国家作为土地使用权出让权人，与土地使用权人签订土地出让合同，双方之间形成了契约的法锁关系。建立诚实信用、贞守合同的良好关系，既是替人民负责、也是替土地使用者负责的表现。如果国家不带头履行自己的权利与义务、信守职业道德，就会带头破坏规矩，也会造成不良的社会影响。
3．国家收取土地出让金是土地资源合理配置的中心环节
以土地的经济杠杆为手段，以有偿使用为主导形式，是土地资源合理配置的中心环节。在过去很长时间内，国有土地以完全无偿使用的形式铺张浪费，造成宝贵的土地资源没有发挥到应有的效率，也影响到投资者的积极性和创造性，对于巩固社会主义的经济基础也很不利。现在以有偿使用为主要形式，利用土地这种生活资料和生产资料的基本要素，收取土地出让金也是主要手段。
立法专家在分析国家土地资源使用制度时，指出了全国各种土地全部无偿使用的许多弊端：（1）土地资源配效率差，利用效率低下，土地资源浪费严重，国家却缺乏调节余缺的机制；（2）国有土地收益大量流失，土地收益留在了用地者主要是富有者手上，国家的土地所有权虚置；（3）市场机制缺失，土地作为生产力要素其价值得不到正常体现，导致市场主体实际上的不平等地位。由于不同企业都从政府无偿得到不同位置和数量的土地，拥有较多土地且位置优越的企业，与缺乏土地或者位置较差的企业，实际上处于不平等的竞争地位。解决以上弊端或者不平等的土地占有现象，一个行之有效的办法和中心环节，就是对于企业收取土地出让金或者土地使用费。
4．国家收取土地出让金是发展国民经济的重要保证
土地出让金等收益，是国家土地经济的一笔巨大的财富，是地方政府一笔巨大的稳定的收入，是发展国民经济的重要保证。自从房地产市场启动以来，房地产行业便迅速成为最大的支柱产业，为发展国民经济起到巨大的的作用。某些县市的土地财政收入占到财政收入的35%以上，某些地区的土地财政收入则高达90%以上。其中，最大一笔财政收入就是土地出让金。与此同时，房地产业的发展，可以带动钢铁、有色金属、建材、建筑等多个行业一同发展。可以认为，许多贫困地区的地方政府如果不收取土地出让金等收益，当地很有可能发生经济崩溃或者停滞不前。
近年来国家出台新的土地出让金政策，除了中央财政与地方财政“三七开”分配分账政策以外，指示各级地方政府要将每年的土地出让金的5%以上用于当地居民的保障房建设，逐步地部分地解决困难群众的住房权。
5．严格土地出让金制度对于“圈地运动”等不良倾向有抑制作用
自从开启房地产市场以来，房地产行业遂成为最为暴利的行业，由此引发的旷日持久的“圈地运动”和各地大量的闲置土地等现象，对于国民经济的健康发展、各行各业的协调发展和人民生活的实质性改善等产生了很多很严重的负面影响。严格土地出让金制度，是国家严格土地管理制度的一个中心环节，至少可以打击“空手套白狼”、走私贩卖国家土地行为和抑制“圈地运动”和大量的闲置土地等现象。将严格土地出让金制度与闲置土地严管制度、打击非法征地用地制度等土地管理制度结合起来，能够收到一石三鸟的综合效果。
6．尽职尽责地收取土地出让金是同各种侵权、腐败现象作斗争的必由之路
尽职尽责地收取土地出让金，是有关政府部门应尽的义务。国土部督察部门和国家审计部门，每年不例外地查出一大批土地蛀虫与硕鼠。违规批地、用地、囤地、圈地、闲置地、违章建筑和大量宝贵的土地出让金流失，标志着这里面的腐败现象非常严重。政府作为国家的第一级信托所有权人，不得渎职失职，不应当与开发商打得火热，更不应当带头搞腐败。
另外，地方政府也没有权利截留和挪用土地出让金。按照有关规定，土地出让金的30%要上交中央财政统一支配。所以说，本条款不仅仅是针对土地使用权人义务的，地方政府也有按时、足额上交土地出让金的义务和责任。有资料显示，近13年来全国的土地出让金等费用高达13万亿元，其中有相当大一部分去向不明，主要是一些地方政府带头截留和挪用土地出让金。中央政府在加强廉政建设的同时，将一如既往地追查其来龙去脉和追缴全部的土地出让金，严厉打击各种违法犯罪的行为。
相关法律：物权法第141条
相关名词：
〖土地出让金〗〖现行的土地出让制度〗
字数：3888字
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