当代物权法百科全书小辞典初稿535-1
土地用途变更
一、基本概念
土地用途变更，全称为建设用地用途变更，指以者有偿使用取得的建设用地，以及以政府划拨方式取得的建设用地，建设用地使用权的变换与建设用地使用途径的变更，也包括自愿性变更和强制性变更两种方式的用途变更。任何一种土地用途的变更，不是可以随意变更、胡乱变更的，土地使用者必须具有充足的理由、必须通过法定的程序和经有关行政主管部门的批准，才能实现这一种权利的对接。
物权法第140条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”表达建设用地用途变更需要遵从两个原则、一个合法程序：建设用地使用权人合理利用土地原则、专地专用原则和土地用途变更走法定程序原则。实质上，这两个原则、一个程序，是既定的系统的全面的一贯制的物权化方针政策，是针对全国城乡各种建设用地用途变更的，国有建设用地、农民组织建设用地和农民宅基地均需要统一规划、统一政策、统一管理、统一行动。
建设用地使用权人以无偿或者有偿方式取得建设用地使用权后，确需改变土地用途的，应当向土地行政主管部门提出申请。土地行政主管部门经过审查后认为改变的土地用途符合规划，同意对土地用途作出调整的，根据目前的规定，还需要报市、县地方政府批准。然后，出让人和建设用地使用权人重新签订建设用地使用权出让合同或者变更合同相应的条款，并按照规定补交不同用途和容积率的土地差价。
对于将划拨方式取得的建设用地使用权改为有偿使用方式的，或者说将非营利性土地、建筑物变为营利性土地、建筑物的，无论是否增加了容积率，是否改变了土地与建筑物的原状原貌，反正均视为土地用途变更。增加了容积率、改变了土地与建筑物的原状原貌的是大变更，未增加容积率、未改变土地与建筑物的原状原貌的是小变更。反正在土地用途变更后，建设用地使用权人都应当补交土地出让金。以变更合同条款形式改变土地用途的，还要依法到登记机构办理变更登记，签订新的建设用地使用权合同，并办理登记手续。
二、变更类型
土地用途变更分为以下各种类型。
1．本位性变更与非本位性变更
（1）本位性变更
本位性变更，指由一种用途的建设用地变更为另外一种用途的或者几种用途的建设用地，或者是由一种来源性质的建设用地变更为另外一种来源性质的建设用地，包括已经启用的和空闲的建设用地在内，都可以纳入“土地用途变更”的对象来对待。简而言之，本位性变更，就是国有建设用地在保留建设用地物权地位不变条件下具体用途上变更。
这种“从一种建设用地到其他种建设用地”的用途变更，是最频繁、最复杂的一种变形类型。更有甚者，因为将利用地、已利用地、未利用地等形式存在，可能存在事前变更、事后变更、事中变更等各种形态的变更。就已利用地或地上已有建筑物、构建物来说，所谓的“土地用途变更”变成了“建筑物、构建物用途变更”，即变相变更、隐性变更，这也是需要注意的一个方面。
由一种用途的建设用地变更为另外一种用途的或者几种用途的建设用地，是由人的主观能动性和客观条件造成的。无论如何，大量土地与小块土地的变更，地表权、地上权、地下权、地役权等权利的变更，往往是与修建、改造建筑物或者地上附着物密切相关的。衡量是否变更、是否一种用途与几种用途的变更，主要看是否存在修建、改造建筑物或者地上附着物的主观能动性和客观条件。城市规划的需要、公共利益的需要、权利人利益的需要等等因素决定了本位性变更的可行性与法律的适用性。
由一种来源性质的建设用地变更为另外一种来源性质的建设用地，指由政府划拨的建设用地改为政府出让性质的建设用地。划拨的建设用地基本上用于公共利益需要上建设用地，绝大多数是无偿取得、无偿使用的。如当事人将非经营性建设用地改为经营性建设用地，这也是另外一种“改变土地用途”的办法，大多数情形下是为法律所不允许的。个别情势下，确实有必要改变土地用途的，原则上应当通过拍卖、招标、公开协商的办法来改变土地用途，同样地需与有关人民政府规划行政主管部门进行联系与审批、履行手续、增交土地使用权出让金。本条款也指出“需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”应当包括由一种来源性质的建设用地变更为另外一种来源性质的建设用地的情形在内。
（2）非本位性变更
非本位性变更，指由非建设用地变更为建设用地，或者由非国有土地私自变更为国有土地。前者是地型的变更，后者是地权的变更。因为城市的国有建设用地不够用、农村土地廉价和便利等原因，很多人将目光投向农村土地，企图将农用土地私自改变为建设用地，于是就产生了非本位性变更的意向与行为。
非本位性变更所产生的社会矛盾与物权纠纷是很突出的。当事人既有城市的、也有农村的，既有本农村经济组织与个人的、也有其他单位与个人的，甚至于有政府机关与工作人员个人的。国家几十年来陆续颁布了许多法律法规和政策性文件，一再命令任何单位与个人不得擅自改非建设用地变更为建设用地，并且下达了“18亿亩耕地红线”，同时加强了土地规划调控政策，收到了一定的威慑效果，但仍然有个别单位与个人违法乱纪，破坏国家的“专地专用制度”，侵犯了农民的合法权益，甚至于发生“强迫征地”、“血腥征地”等恶性事件，引发了大规模的抗议活动、群体上访和多年连续上访等事件。
本条款“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”的规定，不仅仅是针对已有的和已定的建设用地，而且对于未有的和未定的建设用地主要包括农用土地，都不得擅自改变土地用途；不仅仅是针对已有的和已定的建设用地使用权人，而且对于未有的和未定的建设用地使用权人主要包括准建设用地使用权人和其他当事人，都不得擅自改变土地用途。
2．自愿性变更与强制性变更
（1）自愿性变更
自愿性变更，是土地使用权人自愿并申请变更的功利性行为。包括变更地表权、地上权、地下权、地役权、容积率和改变现在用途为另一种或几种用途，也包括将划拨土地变更为出让土地，用于房地产经营性土地。有时候土地的变更连带着权利主体与客体的变更，所有制的变更等等。
自愿性变更，有单一的变更行为和复合的变更行为，取决于当事人的谋利方式与手段。需要留意的是，一些划拨土地变更为出让土地，容易造成土地资源的不合理利用、过度利用和国有资产的大量流失。特别是在企业改制、土地入股、土地转让中的不正常变更行为，是需要密切关注的地方。另外，有的房地产企业申报的是中小学、幼儿园等公共设施用地，实际上用于房地产经营性用地，从中少缴土地出让金和土地增值税等税金，这也是一种不合理的土地变更行为，当属于恶意变更行为，应当给予制止。
（2）强制性变更
强制性变更，是国家土地所有权人对于各种土地使用权人（包括信托的土地所有权人）下令进行土地用途变更。总体上包括以下几种情形在内：
一是国家产业政策的强制性。国家规定经济结构调整，淘汰落后产能和污染型企业，下令某些企业关、停、并、转、迁，同时中止或者终止其原来的土地使用权，就地、异地改变土地用途，或者剥夺原土地使用权人的使用权，让其他合格的使用权人来行使土地使用权。
二是出让合同的强制性。当事人根本违约，国家收回土地使用权，并变更其不合理的用途。出让合同的建设用地使用权人擅自改变约定的土地用途的，属于根本违约，出让方有权解除合同并处罚款。然后，将不正确的土地用途更正过来。
三是惩罚违章建筑的强制性。对于不履行用地手续、用地义务的违章建筑，地方政府可以下令拆除违章建筑或处罚款，并可要求其变更土地用途。根据需要和可能，还可以取消原土地使用者的用地资格，另行授予土地使用权人，变更土地用途。
四是对于违规的强制性。需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。然而，有的当事人未经批准，擅自将农用土地和未利用土地用于建设用地，或者用一种建设土地用于另外的未经批准的建设用地等违规行为，政府有权收回土地使用权，并追究其法律责任。
3．确有必要与变更登记
土地用途变更，是指那些确有必要改变土地用途的，对于城镇整体规划和国家大政方针没有抵触的一类变更，国家有必要将其限制在一定对象和范围之内，而不是随申请随批准随变更，来者一律不拒。
确需改变土地用途的，并且没有瘕疵的，建设用地使用权人应当向土地行政主管部门提出申请。该部门经过审查以后，认为所改变的土地用途仍符合城市规划的，同意对土地用途作调整的，还需报市、县级人民政府批准，然后出让人和受让人应当重新签订或者变更合同条款，进行变更土地用途登记，补交不同容积率的土地出让金差价。
以划拨方式取得土地使用权，尔后改为有偿使用方式的，于改变土地用途时，建设用地使用权人还应当补缴土地出让金。原土地使用权划拨决定书于土地用途变更合同成立时应当作废，土地使用权人应当与出让人签订土地出让合同，依法到登记机关办理土地用途变更登记，确认与公示新的土地使用权，发生新的法律效力。
《土地登记办法》规定，变更登记，是指土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。
建设用地使用权变更与登记最为复杂。各个城镇房地产建设、交易活跃，大量的建设用地土地产权交易，大规模的旧城区改造与房地产开发，大规模的市政、交通等基础设施建设和公共利益需要的建设，大规模的征收农用土地改为建设用地，大规模的调整产业结构与易地改造等，使得建设用地的用途变更非常频繁，同时使得用途变更非常活跃。
相关法律：物权法第140条
相关名词：
〖土地用途变更的法制基础〗〖土地用途变更的法理基础〗
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