当代物权法百科全书小辞典初稿511-1
部门法关于土地征收补偿政策规定
一、概述部门法关于土地征收补偿政策规定
宪法、土地管理法、农村土地承包法、草原法、物权法等法律关于承包地征收补偿政策，一般为比较抽象的规定，或者是容易过时的规定。某些部门法的专门规定，相对地具体一些。承包地征收补偿政策经历了萌芽、上升、发展、调整等几个阶段，经历了由不统一、不完善到初步统一、初步完善的过程。
整个征收征用补偿制度是由两大体系构成的。
第一大体系是由特别法和普通法这一类法律体系构成的，什么大政策、大制度、大原则、大主意、大办法等，是由这一类法律体系来规定的。由于征收征用补偿制度经常处于动态平衡过程中，现行的规定亦不够完善，而法律又不能随时随地的修改，故法律不如即时的政策或者部门法那么灵活自如。
第二大体系是由部门法、政策法或者条例、条令之类的行政法规这一类政策体系构成的，什么具体政策、具体制度、具体原则、具体主意、具体办法或者临时办法等，是由这一类政策体系来规定的。诚然，行政法规不等于行政法。行政法是立法机关作出的行政的法律，高于行政法规一个法阶；行政法规是行政机构或者主管部门作出的规定，低于行政法一个法阶。全国****会立法机关与***立法机构的权限是不一样的，其发出的法的指令效力也是不相同的。
在全部的法律与法规体系中，可能是征收征用补偿制度最不稳定的。由于立法目的、科学态度和客观条件的限制，立法机关和立法机构有时候会争夺立法资源。第一大体系的座标在于法律的权威性与稳定性，第二大体系的座标在于政策的具体性与机动性，这就为两大体系的优势互补，特别是为部门法关于土地征收补偿政策规定施展了拳脚。
以1991年为界，有关中央部、委、办、局现存有效的专门法有10余部。其中，以劳动和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）较为全面，可操作性较强。
二、相关规定
以下抽一些比较敏感的内容介绍：
1．关于被征地农民社会保障资金专款专用的政策
劳社部发[2007]14号第五项规定，被征地农民社会保障资金专款专用，独立核算，任何部门、单位和个人都不得挤占、截留、挪用、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。
被征地农民社会保障资金未能足额到位、及时发放的，要追究有关人员的责任。国家工作人员在被征地农民社会保障资金管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，要依照有关规定追究行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
有法学家讲到：他们在2004年的时候做过一个调查，征地虽然给农民的补偿费不是很高，但是真正到了农民手里是多少呢？最高的只有30%，最低只有5%，平均值只有17%。……其余的钱都到哪里去了呢？所以，《物权法》起草的时候，他写上现在第42条的内容。这件事情本来很正常，物权消灭当然是物权法的内容嘛，有的人说这是《行政法》的内容，要去掉她。由此可见，物权法第42条的内容确实是来之不易。
笔者查阅***白皮书《2003～2004中国经济形势与展望》，里面特别提到：现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%跟征地有关。征地问题已经成为农村很尖锐的矛盾。1987～2001年全国征用耕地2400万亩，因为征地有3400万农民失去土地或部分失去土地。现在一些地方政府的口号是“吃饭靠财政，发展靠土地”。现在国家每征1亩地，铁路、公路给农民的补偿是5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万～3万元，发达地区是3万～5万元，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里后如何分配又是一个很尖锐的问题……
目前，国家政策规定的耕地征地补偿标准，有了小幅度的提高。不过，法学家所调研的和***所披露的问题，依然困扰官方、学者和民间。至于“专款专用”，应当深入调研，并作出专门的司法解释，才会更好操作一些。
除了“土地财政”存在的诸多弊端以外，官商勾结导致的国家利益、集体利益和农村土地承包经营权人利益受到损害的现象屡见不鲜；尤其是某些地方的国土资源管理官员，自己是国土资源的督察人员，竟然带头执法犯法，犯下了许多大案要案，个个令人发指！官商勾结和贪污受贿并助纣为虐，首先受害的和受害最普遍或者最严重的是广大的土地承包经营权人。由此可见，所谓的承包地征收补偿政策是一个庞大的系统工程，并不是孤立的政策与法律要件。
2．关于征地补偿费的分配政策
国土资发[2004]238号第一项第（四）小项规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配方法由省级人民政府制定。
土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。
以上条文仍然抽象了些，具体执行起来还有些难度。土地补偿费到底怎么提留与分配？这个问题一直是个焦点、难点问题。有的人会说“该留的留，该分的分”、“留要留足，分要分清”，似乎无懈可击。实际情形是，多留少分、截留少分、久留不分的现象非常普遍。
譬如，按照现行政策规定，耕地被征收以后，被征地的承包户每亩耕地的补偿费应不低于6万元，但分到手的只不过是万把元，有的甚至于只有几千元。又如，国家政策规定，耕地被征收以后，农村60岁以上老农民就应当享受养老金保障，这一条许多地方也未执行，原因是土地补偿费被农村干部截留、挪用在其他地方，无钱为老农民缴纳社会保障金了。
以上条文“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的”，才可以“全部用于被征地农民生产生活安置”，表面上看起来是好主意，实际上条件仍然是相当苛刻的，不利于保护弱势者的权益的开放格局。
笔者从广州市郊区、城乡结合部一些村庄观察到，许多这类农村尽管被征地经历了一二十年，仍然每村故意保留了几块菜地，当然不是“土地被全部征收”的那种。
再说，“农村集体经济组织撤销建制”也不好说。许多地方在耕地被征收以前是单干制，一盘散沙，村和组都谈不上“农村集体经济组织”。耕地被征收以后，手里有了钱，反而成立了“农村集体经济组织”。这种农村集体经济组织，一经成立，就相当稳固。有的地方，甚至于全村均转为城市户口了，这种农村集体经济组织却一直保留了起来。这样下去，似乎永远也达不到“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的”的条件，更难以兑现“全部用于被征地农民生产生活安置”了。
3．关于被征地农民安置途径
关于被征地农民安置途径，国土资发[2004]238号第二项提出了四点建议：（1）农业生产安置；（2）重新择业安置；（3）入股分红安置；（4）异地移民安置。
以上四种安置方法，以第（3）种最为普遍。这种途径的好处，是权利主体的产权比较明朗，可以将当前利益与未来利益挂钩，而且有合约、规程作保证。但是，农村集体经济组织的入股和分红有很多不规范的地方，农村干部多占股、占好股的侵权事件常有发生。
国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（国土资发[2001358号）第三项提到“专款专用”的原则和妥善安置的问题：
各地对征地补偿安置费用使用和管理应进行严格监督，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用。
征地补偿安置费用在依照有关支付给农村集体经济组织后，市、县国土资源管理部门有权要求该集体经济组织在一定期限内提供征地补偿安置费用分配和支付清单，并配合政府有关部门和乡（镇）政府及时监督检查各项费用执行情况。
由村（组）农村集体经济组织支配的征地补偿安置补助费，在农民自愿的基础上，可逐步建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。
4．关于进一步加强征地全程控制的规定
2006年***为保障被征地农民的合法权益，连发了好几个文件。其中，一个是关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知，提出的一个观点是：采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。……有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。
2006年***的另一个通知中提出，征地补偿安置费必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。
社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。
三、被征地农民有很多的期待
中国关于承包地征收补偿政策，将由不成熟向成熟方面过渡。作为一项系统工程，有一些焦点难点已经开始攻克了，还有一些没有涉及到。
被征地农民很被动，生活很苦，心里更苦，甚至是苦不堪言。大量的违法征地事件不是农村组织推动的，而是地方政府主导的，问题变得更不像样。
某些特别法、专门法要重点关注地方政府带头违法乱纪的恶劣行为，加强对于他们的惩戒力度。
物权法是“民告官”的一个最好的平台，一些条款过于抽象，不利于被征地农民全面地掌握和使用这种法律工具。
相信广大被征地农民对于承包地征收补偿政策的完善，寄予了很多的期待。他们未来的命运，与所有这些法律法规的完善有着根本的利害关系。
相关名词：
〖不动产征收〗〖公共利益的概念〗〖用益物权人补偿权〗〖承包地征收补偿制度〗
字数：3888字
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