第249章当代物权法百科全书小辞典初稿245-1

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当代物权法百科全书小辞典初稿245-1

农民集体成员民主处分权的其他事项

一、基本理念

农民集体财产民主处分权的其他事项，也要依照法律规定，让全体村民充分行使“八大民主权利”，即集体成员身份权与集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权等八权合一的民主权利，也是集体财产防火墙的重要工具之一。此项特别规定，由所有制关系法、所有权关系法、民主监督管理法、村民委员会组织法等制度物权法规范与控制。在法无明文规定的特殊情势下，应当由道德法、习惯法、逻辑法进行补充规定，更好更全面地规范集体干部和其他集体成员的各种行为。

现实情势下，农民集体是个自由散漫的组织和自给自足的群体，涉及到农林牧副渔和工商等各行各业，他们的生产生活很多是没有规律性的，他们的产品以小宗商品和零散商品居多，多数是适用于交易习惯和风俗习惯的，要修订一部“农民集体财产保护法”是有一定难度的，事实上至今也没有这种专门法。

物权法第58条简单规定了集体财产的四大范畴，但最后一项是兜底式规定；物权法第59条简单规定了集体财产民主处分权的五大范畴，但最后一项也是兜底式规定。所有这些兜底式规定考验着我们的智慧、阅历、耐力和想象空间。如果说有法律、行政法规的明文规定，那么一定要按照规定执行。如果实在找不出明文规定，那么只好参照道德法、习惯法、逻辑法来推导集体财产权与民主处分权。

与集体财产权与民主处分权关系最大和最密切的，仍然是土地类使用权，主要是限制他们的权利。如土地专地专用和建设用地统一规划制度、基本农田和耕地保护制度、集约经营和节约用地制度、水土保持与合理开发利用制度、不动产征收补偿与提成制度、禁止买卖和抵押土地制度、禁止违规占用土地和违章建筑制度、房地一致转让制度、正确处理相邻关系和地役权制度等等。土地资源类法律法规和政策法规多达220多部，主要是针对限制农民的土地使用权和处分权的。许多县市在基层集体中安插了土地协管员，这种人既是本集体成员，又是政府的临时雇员，具有双重身份。虽然许多法律认定集体享有土地所有权，毕竟这种土地所有权不能与国家的土地所有权相提并论。

县级以上人民政府既可以处分全民所有的土地，甚至于可以处分集体所有的土地，这也说明了集体的民主处分权还有权重的大小，还有一个边界线。集体成员滥用农民集体财产民主处分权，也是为法律所禁止的。同时又说明了集体成员行使民主处分权有很多限制性条件，还有一定的困难因素。即使是集体成员正当、正常行使民主处分权，可能要过几关：法律关、法律程序关、人情关、金钱关、美女关等等。集体成员懂法律的恐怕不多，能够过人情关、金钱关也是很不容易的。农村人一同日出而作，日落而息。全家人与被举报人屋宇相连，抬头不见低头见，且农村的宗派主义盛行，容易产生村霸恶棍和黑社会头目，打击报复甚至残害举报人的屡有所闻。这就是客观条件、困难因素。

俗话说，小集体，大社会。麻雀虽小，五脏俱全。农村人口占全国人口的七成，农村集体占有、统辖、利用、使用全国土地的七成，全国的贫困、失业和无社会保障人口、失学儿童、离婚人数和自杀者九成在农村，全国上访案件中九成是农民和农民集体，农村、农民、农业等三农问题和计划生育问题是最难解决的老大难问题，每次遭受天灾人祸的最大群体是农民，干最苦最累活和当临时工受气受辱最受伤的是农民；农村集体可谓全国最大和分布最广泛的并且是最弱势的民主自治组织，农村集体的地产权关系、地役权关系、物权关系和相邻关系、人事关系非常复杂；农村过度放牧、过度砍伐、人为荒废土地和污染环境现象愈加严重，集体成员的生命财产遭受很大的损失；农村地区的赌博、偷窃、打架、斗殴和宗派主义、山头主义、欺骗敲诈现象愈加严重，也成为农村社区的不稳定因素之一。

农民集体财产民主处分权的其他事项，指村民委员会组织法和其他法律规定的内容，如乡统筹的收缴方法，村提留的上缴与使用，村集体建设项目、公益事业的立项、承包方案，宅基地的分配、使用、调剂、对换方案，以及定时或者不定时的审计工作，村务公开工作等等，事无巨细，只要是涉及集体和村民利益的，广大村民享有“按份所有”的共有权、“按份分配”的收益权，以及“按身份权”派生的集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权。

二、一般分析

根据国家经济形势的变化和政策的调整，农民集体财产民主处分权的其他事项的某些物权关系或许呈加权或者减权趋势。

比如，乡统筹的上缴、村提留的项目与款项，国家已经三令五申减轻农民负担，并且公布了应当收费和不应当收费以及收费上限的全部项目，绝大多数项目已经明令禁止收费，农民集体与个人的财产权实质上已经加权。

又如，村集体建设项目、公益事业的立项、承包方案，凡是有利于集体经济、公益事业和群众利益的，国家下放权利给集体组织，集体组织有优先的和免费的土地使用权，许多重要的村公路建设由地方政府出资或者参资予以扶持，许多重要的村自来水、网络工程甚至于煤气管道工程也由国有企事业单位出资或者参资予以扶持；集体占有的荒丘、荒山、荒沟、荒滩等“四荒地”（包括荒地、荒坡、荒沙、荒草和荒水等），集体组织内部流转的自由度较大，国家下放权利给集体组织的力度也较大。所有这些，证明了农民集体与个人的财产权实质上已经大大地加权了，有些财产权的增益是超乎平时所想象的范围。

又如，宅基地的分配、使用、调剂、对换方案，既有加权或者平权的方面，又有减权的方面。减权方面，对于宅基地的分配、使用政策，总体上是从宽松到收紧的趋势，对于无偿使用或者低价使用宅基地的概率只会是越来越少了，新增宅基地的审批权将由乡镇政府上移至县市区政府，可能会有一些新村民、多处宅基地或者超量宅基地村民暂时申请不到宅基地了，村组织与成员对于宅基地的分配、使用只不过是初步的决定权，最终决定权在于有审批权的政府部门。至于宅基地的调剂、对换方案，有加权或者平权的一面。对于村组织原本是可以自由调剂、对换的，而现行法律是许可调剂、对换的，等于是平权；对于村组织原本是不可以自由调剂、对换的，而现行法律是许可调剂、对换的，等于是加权。

宅基地的物权关系矛盾十分尖锐与难堪。在物权法草案讨论修改过程中，有专家学者提出，农民生活很苦，农民融资困难，应当在今后出台的物权法加进宅基地自由转让的条款，但立法机关认为这个问题很复杂，暂时不能下定论。全国各个地区人口稠密程度不同，人均分配宅基地面积也不同。

其实，在物权法定谳之前有关管理部门、立法机关和其他专家学者作过大量调研工作，关于宅基地的来源问题，各种合法与不合法、正当与不正当来源难以辨识，里面复杂的事情和腐败的事件异常复杂。如根据重庆市的有关规定，主城区所辖农村的宅基地标准为每人20～25平方米，其他区县为每人20～30平方米。但是，在暗箱操作条件下，权钱交易、以权谋私、徇私舞弊的占有宅基地的现象是屡禁不止的，或者因为继承、流转、分家等原因，已经出现了一家几处宅基地的情形，导致宅基地的拥有量十分不平衡。以重庆市为例，目前（注：2005年）在总共43000多农户中，9000多户拥有两处以上宅基地，甚至于出现一户三、四处宅基地的情况。这使得多的户面积达500平方米，少的户则只有40平方米，户内人均最多的100平方米以上，少的只有10平方米左右（全国人大法工委民法室编著《物权法（草案）参与》第360～361页）。综上所述，关于宅基地的物权关系矛盾问题，既有历史遗留问题，也有现实中出现的新问题，从民主化和制度化两个角度分析，仍然存在一些不确定性的焦点难点问题，需要认真研究、认真对待，不能草率从事。

近20年来，全国各地农村特别是沿海发达地区的农村，涌现出了一大批百万富翁、千万富翁和亿万富豪，有的村官拥有数十套房屋或者数幢别墅。相信有一部分人是凭借自己的聪明才智创造的财富，有一部分人是抓住机遇偶然致富，有一部分人是通过各种违法手段而暴富。其中，那些非法暴富者，一般是有实权或者有后台的乡镇、村、组集体的干部，他们有的利用职权通过霸占村民土地，然后不经政府批准擅自出卖给开发商或者合伙开发牟取暴利；有的侵占、截留、私分村民土地补偿款、拆迁款和集体的提留款、集资款等款项，据为已有，用于个人挥霍和投资自己的企业；有的一官多职，在多个集体企业兼职，在每个企业里拿股份甚至于吃干股、拿高工资甚至于吃空饷，利用工作之便通过股份制的办法，擅自侵占集体或者村民股份，拿干股、超额份股和超额分红；有的村官以招商引资为名，私自以村有土地与他人合作建商业街，自己奖励自己一次性二千万（还有四千万未到手）；有的贱卖集体资产，而自己从中索取贿赂；有的用手枪逼迫村民签订不平等条件的合同，强迫村民出让承包使用的农用土地给无良开发商搞房地产建设，多次强占村土地面积的4/5；有的用手枪威吓举报官员腐败的村民，公开叫嚣“要用50万元搞死你”，近乎黑社会性质的犯罪分子和旧社会的恶霸地主等，气焰非常之嚣张。

总之，农村某些愚昧落后地区最缺乏的是农民集体财产民主处分权，直接导致某些官员专制、腐败，并且很嚣张地践踏法律和人权，导致集体和村民财产遭受大量的直接损失，严重阻碍了社会主义新农村建设事业，影响了农村的政治文明、精神文明和物质文明建设。

农民集体财产民主处分权充分有效的行使，是解决农村各种矛盾的有效途径，是解决农民群众最关心、最直接、最现实、最迫切重大利益问题的必由之路。

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