当代物权法百科全书小辞典初稿225-1
政府权益与国企利益的简单推导
一、基本理念
正确处理好政府权益与国企利益的关系，应当是正确处理好国家一级制度信托所有权与国家二级制度信托所有权之间的物权关系，包括法律关系、法锁关系、信托关系和社会关系在内，是关乎物权化、系统化、制度化、改良化的内部物权关系，主要表现形式是内部的利益聚合与利益分配、集权与放权、加权与减权、既同一又区别的制度信托式物权关系。尽管是内部的物权关系，却比外围的、外交的、外在的物权关系更加重要、更加复杂，需要认真对待。
现实情势下，在各种物权关系中，当数国家出资人主体的物权关系最为全面、最为复杂。光是内部的物权关系就复杂得不得了。其基本形态是“国家出资人+国家机关法人+国有企事业单位法人”三大内部的物权关系，如果分别加上中央政府与地方政府、中央企业与地方企业，再加上一些事业单位，不只是三边形的物权关系了，而是四边形、五边形、六边形至更多的N边形的物权关系了。如果再加上一些中外合资成分，解析这种N边形的物权关系需要多个方程式了。
物权法第55条关于“国家出资人权益的行使”的特别规定，立法目的意义在于以下几个方面。
第一，解决现实问题。随着国有企业改革的不断深化，国有资产管理体制和财税分享体制改革不断推进，国有资产管理面临的体制性障碍还未得到真正解决，政府的社会公共职能与国有资产出资人职能没有完全剥离。一方面造成国有资产出资人不到位，国有资产监管职能分散，权利、责任和义务不统一，管资产与管人、管事脱节；另一方面导致政府对企业进行行政干预、多头管理，制约了国有企业建立现代企业制度。物权法第55条关于“国家出资人权益的行使”的特别规定是点睛之笔。
第二，解决理论分歧问题。过去30年来热烈讨论过“所有权与经营权分离”的问题。这是一种缺乏法理的极端说法。国家机关与国有企业都是国家法人的信托所有权人，只是分工不同而已。物权法权威解读文本中，也不再提及“两权分离”的问题了。物权法草案讨论的那几年中，众多法理学家炮轰“两权分离”的理论，使得这种荒谬的理论无以立足。
那种“两权分离”的陈旧理论，那种将政府权益当作本单位权益、或者将国企利益当作政府权益的做法，或者将国企利益当作本单位利益的做法，或者将二者之间的权益完全对立起来的做法，都是失之偏颇的，都是没有法律依据的。
2008年10月28日是继物权法之后出台的《企业国有资产法》，是正确处理好政府权益与国企利益关系的代表性法律，明确规定了中央政府和地方人民政府出资人与国家出资企业应当享有的权利和所履行的义务，对于企业国有资产的管理进行规范化、制度化建设具有重要的意义。不过，这种制度物权法是以统治权、管理权为主线展开的，至于他们的物权关系、法锁关系、信托关系和社会关系的份量并不重。我们的分析研究可以集中在物权关系并向法锁关系、信托关系和社会关系扩展，针对一些焦点、难点问题进行深入研究。
为了便于了解这个问题，首先认识一下，当企业一旦存在国有资产时，存在于企业的资产所有权归属应当如何判别？然后作一个政府权益与国企利益的简单推导。
二、双方的产权关系简单推导
其实，以上问题是不难解决的。要不然，采取自问自答的形式来解释。1、国家投资在国有企业的财产是谁的？答：国家的。2、国家的财产所有权谁来掌管？答：由投资的政府来掌管。3、政府投资的国有企业由谁来领导？答：由政府来领导。4、国有企业如何行使财产支配权？答：受政府委托的财产支配权。5、国有企业行使的财产支配权是什么权？答：国有资产的制度信托所有权。6、国有资产的制度信托所有权是什么权能？答：国有资产的制度信托占有权、制度信托使用权、制度信托收益权、制度信托处分权四种权能。7、既然国有企业行使的是国有资产的制度信托所有权，那么，政府行使的是国有资产的什么权？答：政府行使的是国家的一级制度信托所有权。8、国家的财产所有权是什么权？答：国家的财产所有权是代表全民的占有权、使用权、收益权和处分权及其他支配权。9、国有资产的信托所有权是不是独立行使的所有权？答：国有资产的制度信托所有权不是独立行使的所有权，是从属于国家法人所有权的次级（或从属级）的信托所有权。10、国家的财产所有权是不是独立行使的所有权？答：国家所有权是主级（或原始级）所有权，在一定条件下可以由政府独立行使所有权，但条件受到客观条件限制时政府与国有企业共同行使国家所有权。11、政府行使的国家所有权与企业行使的信托所有权是两个不同性质的所有权吗？答：表面上看似两种性质不同的所有权，实质上是同一种性质的所有权，即本质上都是国家所有权。之所以要区分为两种所有权，是为了厘清政府与企业各自的权、责、利、义和相互之间的关系。（注：以上所称企业，也包括经营性事业单位在内，下同）
以上11个问题，是采取简洁的方式来提问的。如果祥细来解答，需要很长的篇幅。
笔者早就说过，国有资产的所有权人一定是国家法人，主制度信托所有权人是政府，不是国有企业，也不是国家事业单位，也不是其他什么第三者。当然，国有企业、经营性事业单位也应该有相对的财产占有、使用、收益和处分的权利，但是，这种所有权，是依附于国家所有权后面的制度信托所有权。也就是受国家所有权掌控的制度信托所有权。
因为政府机关工作人员不能亲自搞生产经营，真正亲自生产经营的是国有企事业单位，所以，所有国有资产基本上是实行双重制度信托所有权管理制度，国家机关占用的国有资产才是单重制度信托所有权管理制度。
政府作为国有资产的直接所有权人，对于企业的专权与放权，要恰到好处，不偏不倚。这里面学问很大，而且是一个动态的相对平衡的概念。而且，各种行业、企业千差万别，也不好一刀切，不好放言。但是，有一点是可以肯定的，即涉及到国有企业的重大项目、重大事项、重大资产进出与处分，涉及到企业体制、企业分配、企业交换、企业流通等重大事项，政府一定得管，而且一定要管好。
三、历史上积淀的矛盾问题
政府与国企的矛盾，或者说，国企同政府的矛盾，是从企业承包制开始的，接着是第一次、第二次利改税及其他的许多税种的征纳，进一步的几轮经营承包责任制等等，国有企业走过了一条艰难曲折的道路。政府说有政府的难处，企业说有企业的苦衷，这种争执，一直到2007年3月16日全国人大第五次会议通过的《企业所得税法》，统一了内外资企业所得的税率，才收敛了一些。
当然，政企的矛盾，旧的问题和矛盾解决了，也可能会产生新的问题和矛盾。一些国家专控型企业产品销路畅通，每年的利润十分可观，职工工资非常高企、福利待遇非常之好；一些市场竞争型企业惨淡经营，甚至于入不敷出、难以为继，职工工资低、福利待遇差甚至于不能保障，有许多企业被迫关闭破产。前者主要是指中央企业，后者主要是指地方企业。所有这些呈现出两极分化的现象，几乎是可以用马太效应来表示。
政府在为企业创造良好的生产经营环境方面，作出了很多尝试。其中，1984年5月***颁布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，相应扩大了企业十大方面的自主权，即：生产经营计划权、产品销售权、产品定价权、物资选购权、资金使用权、资产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资奖金使用权、联合经营权等，称之为“扩权十条”。人、财、物、供、产、销大权基本上下放到企业。完全、固定式计划经济模式开始被打破。
但是，政府放权，不是放手任由企业摆弄，企业的自主权与政府的领导权应当有一个边界，应当有一个度量衡，而要做到这一点，是相当费力、相当困难的。譬如，产品定价权下放企业后，有可能引起通货膨胀，通胀到一定程度，政府不得不出面干预；产品销售权下放企业后，有可能形成倒爷的队伍，倒卖国家计划物资，破坏市场秩序，政府不得不出面干预；又如，资产处置权下放企业后，很容易发生企业管理人员带头贱卖国有资产等恶性事件，暗箱操作，自卖自买，甚至白送、倒贴给资本家的也有，企业高管越来越嚣张，腐败得越来越令人发指。这时候，政府不但要严管，而且要严打。物权法、企业国有资产法实际上对于扩权十条作出了修正，一再强调政府要“履行出资人职责”，不能袖手旁观、放任自流。
《企业国有资产法》第12条明确规定，履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产权益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准。所有这些，充分说明了政府管理机构对于国有企业肯定是要加强管理的，而且必须要管理好，不能松懈。
回顾30多年来的改革，已经取得了一些经济成绩。但有些深层次的矛盾也一个个地显露出来。有些政策的出台，是某些经济学家的点子有关的。许多点子是从西方经济学找到根据的。一来二往，西方经济学与马克思主义政治经济学的冲突是难免的。原中国社会科学院副院长刘国光与“主流经济学家”的冲突，物权法学家与“主流经济学家”的冲突，以及政府干预主义经济学家与自由主义经济学家的冲突，呈现百家争鸣的热闹场面。其中之一，就是争论如何处理政府与企业的权益关系。
解决政府与国企的矛盾问题，首先是从双方之间的物权边际开始，并在一定时期根据具体情况、根据需要和可能进行重新规范与调整。如调整经济结构、调整财政分税制度、调整税率、调整利润留成与分红等等，这些切合实际的做法总比简单的市场化、股份化强得多。
相关法律：物权法第55条
相关名词：【国家出资人主体】
字数：3888字
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