当代物权法百科全书小辞典初稿223-1
国家出资人的主体
一、基本概念
1．定义
国家出资人主体，亦为国家法人各种出资的主体，是指中央和地方各级政府，代表各级人民代表大会即代表所有权人行使职权和代理行使物权。履行出资人职责的机构，是国/务/院国有资产监督管理机构和地方人民政府政府按照国/务/院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国/务/院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
国家出资人主体是特别支配权兼管领权、控制权、统治权主体，由制度物权法规范与调整，各级政府及其国有资产监督管理机构定义为全民所有制的第一级制度信托出资所有权和其他合法权益。此项特殊权益，由所有制关系法、特殊所有权关系法规范与调整，任何组织和个人不得破坏国家出资人权益制度。
出资，一般而论，是指各级人民政府从国库中拨出或腾出流动资金来经营国有或者国有参股企业，并对其资产依法行使占有、使用、收益、处分和支配、控制权。广义的出资包括出资金、出资本、出资源、出产权、出市场、出人力、出技术、出物权等资源要素、权利要素，不仅仅专指出资金、出资本。
企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。企业国有资产法第3条规定“国有资产属于国家所有即全民所有。国/务/院代表国家行使国有资产所有权”。第4条第1款规定“国/务/院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。第4条第2款规定，关系国民经济命脉和国家安全的领域，重要基础设施和重要自然资源等领域，由国/务/院行使专控支配权和控制力。
国家出资人对国有企业的出资，是重中之重，需要采取全员、全过程、全方位、全要素的动态的跟踪与监督管理。动态情势下，国家出资企业合并、分立、改制、上市、增加或者减少注册资本，发行债券、进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益，正如企业国有资产法第30条规定的那样。
物权法第55条规定：“国家出资的企业，由国/务/院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”为理顺国家法人与国家机关法人与国有企业法人之间的物权关系作出了原则性特别规定。这种规定本来属于制度物权法的范畴，移植到普通物权法便于普法、用法和执法。物权法有其独特的法理基础，在确认、保护、利用和规范、调整、限制物权等方面相当出色。物权法出台后不久，紧接着，侵权责任法和企业国有资产法也颁布实施了。普通物权法与制度物权法、侵权责任法三者结合，可以优势互补，增强法律的凝聚力、执行力与专制力，收到更好的效果。
国家出资人主体，实际上已经分为主主体和从主体两个类型。国家法人通过各级政府投资到国有企事业单位、市政建设、基础设施建设项目、国防建设、科教文卫体设施建设甚至海外建设等各个领域各个方面，称之为国家出资人主主体，所得出资人权益相对集权并较大。国有企业、经营性事业单位自筹资金投资到各个领域各个方面，称之为国家出资人从主体，所得出资人权益相对分权并较小。无论是各级政府或者国有企事业单位，无论是主主体或者从主体均为制度信托出资权人，真正的投资所有权人是国家法人即全体人民。这一点必须弄清楚。
2．国家出资人的伙伴
国家出资人的伙伴，是指中央和地方各级政府出资的国有企业或者参股其他性质企业的股份资产和股权，国有企业或者国有参股企业对国家行使国有资产和产权的信托所有权，包括国企的信托占有权、信托使用权、信托收益权和信托处分权，包括国家法人出的资金、资本、资源、产权、市场、人力、技术、物权等资源要素、权利要素。
所谓国有企业，又称国家出资企业，依据企业国有资产法第5条规定“是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”第16条规定“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”国有企业是国家出资的主要组成部分，本质上是同一个利益共同体的，但又是国家出资—出资金、资本、资源、产权、市场、人力、技术、物权等资源要素、权利要素的主要包容者和经营者，在某种程度上作为一种客体对待也许是可以的。
国家出资人主体分为两大类。首先是中央政府，这是最主要的主体。其次是地方政府，这是一般的主体。至于中央国有企业和地方国有企业，按照企业国有资产法和物权法的规定，一般不作国家出资人主体看待，仅作生产经营权人主体看待。因为生产经营权人主体是附从于国家出资人主体的，两种主体性质和物权地位不能含混。
二、国家的资产和国企的资产
1、概论
国家所有的资产不等于政府机关自己的资产，不能将全民的资产孤立地自定为政府机关的财物和资本，政府所掌控的资产取之于民用之于民，优先扶持国有企业。
政府的的基本职能，是为企业服务和为社会、为人民服务。国家兴办国有企业的目的，是为了履行经济社会的责任，为了保持国有经济的主导地位，为了国家有稳定的财政来源与保持和谐的劳动关系，最终目的是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化需要，巩固社会主义经济基础，努力将我国建设成为日益繁荣昌盛的现代化国家和高度文明的福利社会主义国家。
国家的资产，不等于国有企业所有的资产，不能将国家投资的企业孤立地自定为企业自身的财物和资本，不能将企业生产经营的收益完全据为已有，更不能擅自处分国有企业的固定资产和产权，更不能擅自关闭、停止、合并、转产、出售、出让、出赠、出典、抵押国有企业及其资产。国企的基本职能，也是为人民服务。国企的生产经营自主权的设置与行使，必须以科学发展观为依托，恰当地处理好国家与企业的权益关系，恰当地处理好上级国企与下级国企的权益关系，恰当地处理好企业经理人与普通职工的权益关系，恰当地处理好企业的眼前利益与长远利益的关系，恰当地处理好企业保值增值与上交国家税利、适当改善职工生活的关系，把国有企业建设成为政治文明、精神文明、物质文明和生产文明的示范基地。
各级政府代表人民行使国家出资人的所有权，这种权益是国家的主信托所有权；国有企业行使信托所有权，这种权益是国家的从信托所有权。国家出资人的所有权与国有企业的信托所有权，实质上都是国有资产所有权，只不过是表现形态和利益分配形式不同而已。
无论国家采取的是计划经济还是商品经济制度，国家出资人的所有权与国企信托所有权是永远不可移易的物权制度，不能混淆，也不能颠倒物权秩序。从技术层面上讲，政府主要全程、动态地控制国有企业固定资产的投资、技改，包括各种不动产的设立、变更、转让与消灭的全过程，全程、动态地控制国有企业的知识产权（派生性物权）和企业利润的分成；国有企业主要行使原材料、半成品、产成品的生产经营自主权，行使法定的流动资金、债权的自主权。政府和国企相互支持又相互制约，都不能虚权，也不能越权。
中央对地方的集权与放权，政府对于国企的集权与放权，是物权法整个体系中最为复杂的物权兼债权关系。因此，双方都要按照经济规律不断地认真总结经验，相应地调整双方的权益关系，积极主动地将不均衡的不利因素化为均衡的有利因素，努力实现与保持中央与地方、国家与国企“双赢”——一切从保护好、利用好国家最基本的产业资源入手，服从于国家的远大战略目标，励精图治，志高存远，上下同心，共克时限，共创和谐而美好的明天。
政府、国企、职工有着共同的职责与追求，都是为国家、为人民服务。其共同的日常目标，是充分利用国有企业的资源，尽量使国企资产发挥最大效用，使之不断地保值增值，为经济社会提供质量可靠、数量充足的产品与服务，并用物美价廉等适当的方式回馈给广大消费者。其共同的最终目标，是充分利用国有企业在国民经济的主导地位，改善国民经济结构，改良社会生产关系，为巩固社会主义的经济基础和实现四个现代化创造良好的氛围与条件。
国家对于国有企业及其国有资产享有全体制、全过程、全方位、全要素监督管理的权益，包括全部的静态与动态监督管理在内。企业国有资产法第30条规定，国家出资企业合并、分立、改制、上市、增加或者减少资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。
2、企业财产所有权问题
关于“国有企业的财产所有权是谁的”这种问题，为什么在改革开放30多年来反复讨论了无数次没有结果？为什么只提所有权关系而不提制度信托所有权关系？为什么在《物权法》中，既不提国有企业法人所有权、国家机关法人所有权和国家法人（全体公民）所有权，也不提全民所有制的一级、二级制度信托所有权？简直没有谱！
物权法的立法意义与经济法的立法意义是有所不同的，物权法理学的意义与经济学、经济法学的意义也是有所不同的。为什么？法谱原理不同嘛！
确切地说，国家（法人）的资产就是全体人民的资产，政府机关和国有企业分别行使一级、二级制度信托财产权。这主要是从对内的物权关系上来区分的。对外关系方面，在一般流通领域中，国有企业也当然直呼为企业法人财产权。
当全民所有权确定以后，一般而论，就构成了全民所有权与国家机关制度信托所有权和国有企业制度信托所有权之间的物权关系，以及国家机关制度信托所有权和国有企业制度信托所有权之间的物权关系。
通用公式是：
【公式一】全民所有权=国家机关（一级）制度信托所有权＋国有企业（二级）制度信托所有权
条件：全民所有权＞国家机关（一级）制度信托所有权∩＞国有企业（二级）制度信托所有权
此公式实为对内的所有制关系和所有权关系的三角形公式。
【公式二】全民所有权=国家机关法人所有权＋国有企业法人所有权
条件：全民所有权＞国家机关法人所有权∩＞国有企业法人所有权
此公式实为对外的所有制关系和所有权关系的三角形公式。
相关内容详见：〖中国当代物权法法谱系图之【制度物权】〗、〖中国当代物权法法谱系图之【制度物权关系】〗。
三、国有企业的财产受法律特别保护
国有企业的财产受法律特别保护，神圣不可侵犯。物权法第五十六条规定，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。企业国有资产法第68～75条明确规定，履行出资人职责的机构和工作人员、国家出资企业的经理人等关系人，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿，侵占、哄抢、私分、截留、破坏国有资产的，依据情节以法律制裁，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
国有企业实行一长制后，企业内部和外部民主化管理成为最薄弱环节。针对这一情况，企业国有资产法第37条作出了重要规定：“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见与建议。”人大、政府、国企、经理人和职工对于保护国有企业的财产都有一定的权利与义务，而立足点应当放在民主化管理这一边来。特别是要突出企业工会和职工的民主权利。
60多年来的历史充分证明，国有企业的职工民主化管理之“鞍钢宪法”和“两参一改三结合”，是最佳管理方式。实行一长制后，将党组织、工会组织和工人群众边缘化，由厂长、经理一人独断专行，企业经理人腐败无能现象呈高发趋势，企业国有资产流失非常严重。事实证明，不理顺国家法人、国家出资人、国有企业和企业经理人与企业各类组织、普通干群的物权关系，丧失企业民主管理的优良传统作风，定会将国有企业的管理引向歧途，教训与代价是极其严重的。严格执行物权法、公司法、企业国有资产法等法律法规和企业规章制度，是个严峻的考验。
相关法律：物权法第55条
相关名词：【国家出资人权益】
字数：3888字
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