新形势下提高领导干部应对风险能力，是加强执政能力建设的现实需要，是对现代领导干部的基本要求，也是一项紧迫任务。能不能科学应对各种复杂局面和风险，关系到人民群众的福祉，关系到一个地方改革发展稳定的大局，关系到党委政府、领导干部在人民群众中的公信力。因此，要充分认识自然、经济、社会等多种领域风险事件存在着复杂性、多变性、长期性、挑战性、极具破坏性等特点，不能存在丝毫麻痹和侥幸心理。
面对新形势下社会矛盾突出等一系列挑战和考验，作为领导干部必须从关系社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党和国家长治久安的高度去认识加强党的执政能力建设及提高党应对风险能力的重要性和紧迫性。要把忧患意识和风险意识深深植根于这些问题之中，想问题、作决策、抓落实，丝毫不能盲目乐观，切实做到高度重视、加强防范、有力应对。
§§§第一节 风险管理的概念、作用与目标
风险管理是现代政府的重要职责之一。灾害和危机是人类生产与社会生活的一部分，自然灾害、人类活动造成的种种灾害，给经济社会带来沉重的打击，给人民财产造成特别巨大的损失，对地方社会经济产生特别严重的影响，甚至可能危及国家。而面对种种祸及大众和国家的风险事故，单个人的力量往往是微不足道的，人类只有依靠组织化的力量，才能有效地抗击危机与灾难。风险管理是比较重要的公共管理事务，作为政府公共事务的主要管理执行者——领导干部必然要担当起应对、治理各种灾害和危机的重任。
一、风险管理的概念
风险管理又名危机管理，是一个管理过程，其中包括对风险的确定、量度、评估和发展应付风险的策略。目的是把可以避免的风险减至最小，成本及损失极小化。对于现代政府来说，风险管理就是通过风险的识别、预测和衡量、选择有效的手段，以尽可能降低成本，有计划地处理风险，以获得公共安全生产的经济保障。这就要求政府在治理公共事务过程中，应对可能发生的风险进行识别，预测各种风险发生后对资源及社会经济造成的消极影响，使社会生产和经济生活能够持续进行。
政府风险管理是指在社会遭遇严重自然灾害、重大疫情或者出现大规模暴动、武装冲突、战争等风险，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态下，政府部门启动应急管理预警预案并运用政治、经济和法律非常手段对已经发生或者可能发生的风险事故进行信息搜集、信息分析、信息统计、问题决策、计划制定、措施实施和经验总结的系统管理过程。
一直以来，政府与公众都缺乏防患于未然的风险意识。人们对于安全的渴望至少可以分成两种情况，一种是日常性的，一种是突发性的。对前者，应该是必须得到保障的；而后者，则不可能苛求太多。目前，涉及每一个人的日常性安全问题，反而因其大众化色彩就淡化了其危害性，不那么受人重视了，因为每个人都会以自己的方式避险。相反，突发性的，危害性不确定的，更少人受害的安全问题却受到了足够的重视。
在社会意识上，还有一种似是而非的推论：既然没有人能做到万无一失，那么灾难就不可避免；既然灾难不可避免，那么只能顾及眼前而不想将来。这反映了公众对安全问题的不正常思维，或者说安全解决机制只有在重大事故面前才会更加主动地展示其运转效能。因此，在加强危机意识方面还有待提高。
长期以来，我国现有的政府风险管理部门都是各自为政，主要依赖于各级政府的现有行政设置，对单项危机事件的快速反应能力比较强，但没有一个综合的指挥协调中心和管理体系。至多是针对一些专门事件的非常设性机构，缺乏专业人员和应急运作规则，还没有完全建立起处理不同危机事件之间的协调机制，不同职能部门之间的和上下级政府之间的协调能力不足。这种以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制分散管理不利于资源的有效利用，不利于提高风险管理的效率，也使得应对复合型和国际型危机事件能力低下。
政府风险管理的目的就是要尽可能短的时间内控制灾害的事态和发展，降低风险事故造成的损失；在灾害事故发生后，提供救援和灾后恢复工作。同时，通过有关媒体做好与民众的沟通、交流工作，获得社会公众的支持，维护社会的稳定与发展，维护国家的信誉。
2008年，国家出台进一步扩大内需的十项具体措施，目标在于“促进经济平稳较快增长”。这是中国应对当前国际金融危机的最佳手段，也是改善民生、增强消费、促进发展、惠及百姓的重要举措。
十项措施中，有一项是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。这一信息让河北小伙子小佘有了信心。小佘来北京收废品五六年了，令他没想到的是，远在大洋彼岸的美国金融危机也会影响到他的收入。
由于全球经济增长放缓，对原材料的需求减少，直接影响到废品的收购价格。目前，矿泉水瓶收购价1毛钱3个、旧报纸1.1元1公斤，这个价格不足北京奥运会期间的一半。仅一个半月前，小佘还按每斤3.6元收废铁，谁曾想，现在降到了1斤1.2元。
经常读书看报的小佘从十项措施中听出了“商机”，他乐观地说：“国家大修铁路、公路，钢铁必不可少，现在废品价格低，别人收得少，我就多收点，不信将来没赚头。”小佘的话虽然浅显朴素，但他面对困难表现出的信心却是当下最需要的。
2008年，国际金融危机由美国向世界其他国家蔓延，由发达国家向发展中国家蔓延，由虚拟经济向实体经济蔓延，国际市场需求减弱，引起各国投资者和消费者的担心。于是，人们不管危机是不是到了自己跟前，也都自觉不自觉地捂紧了钱包。消费决定生产，人们减少了消费，世界经济的增长也瞬间放缓脚步。
实践表明，中国经济已成为世界经济的重要组成部分。中国对世界经济增长贡献率已超过10%，对国际贸易增长贡献率超过12%。一个拥有13亿人口的市场保持“平稳较快增长”的经济发展势头，本身就会在这场国际金融危机的动荡中，起到“缓冲器”和“稳定剂”的作用。
经济的全球化在让我们享受到“共荣”之后，也不可避免地体验到了“共衰”的滋味。面对危机，中央出台的十项措施及时而必要，果敢而科学，一方面通过扩大内需来提高我国抗击金融危机的能力，是我国应对当前金融危机的最重要、最有效的手段，也是对世界最大的贡献；另一方面，这些措施的主旨是让利于民，是以民生为重，“办成一些群众期盼、对国民经济长远发展关系重大的大事”。通过加快民生工程、基础设施、生态环境建设等措施，提高城乡居民收入水平，促进经济平稳较快增长。
应该相信，改革开放30年来，我国积累了大量发展和调控经济的经验；目前，我国正处在工业化、城市化进程中，13亿人口的广阔市场，需求潜力巨大；国家宏观经济政策出现重大调整，财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”，以提振内需弥补外需的不足，防止经济增速大幅下滑；今后两年多时间内，初步匡算的约4万亿元投资对我国经济的拉动将最为直接……这些都是我们应对国际金融危机的有利条件。
过去几十年，世界经济历经风风雨雨，最终都渡过了危机，实现了新的发展。今天，国际社会抵御金融风险的能力大大增强，经验更加丰富。面对危机，关键是要鼓起勇气和信心，这比黄金和货币更重要。“把自己的事情办好”，彰显了中国这艘经济巨轮驾驭风浪的自信。
有专家说，中国经济目前面临着严峻挑战，同时也蕴涵着发展方式调整的机遇。改革开放30年的经验告诉我们，每次的经济大调整，都会伴随产业结构、技术、体制的一系列改革，从暂时的困难中寻找机遇，化被动为主动，使得中国经济增长进入一个新阶段。这个观点值得信任。
政府风险管理体现了政府对社会风险的应急能力、处理能力和控制能力，政府风险管理是公共事业管理的重要方面。作为政府部门管理执行者----领导干部在应对风险事件中负有统一组织领导应急处置工作的职责。
二、风险管理的特点
风险社会理论最早是由德国社会学家贝克于1986年提出的，在德文版的《风险社会》一书中，贝克首次使用了“风险社会”的概念来描述后工业社会并进而加以理论化，这是一个具有远见卓识的见解。其主要特征在于：人类面临着威胁其生存的、由社会所制造的风险。随之，苏联切尔诺贝利核泄露事件、英国的疯牛病、美国的“9·11”事件、中国的SARS蔓延、印度洋海啸、美国飓风、巴黎骚乱等等，一再证实了这一理论。它表明我们身处的世界的确发生了很大变化，“风险”代替了“危险”成为时代的重要特征。与传统社会相比，当今风险有着更加复杂的特性：风险造成的灾难波及范围广，甚至能引起全球性破坏；风险有可能造成无法弥补的损失，其严重程度超出了预警检测和事后处理的能力；引起风险的原因复杂多样，甚至是无法确定的新情况。
风险管理，除了具有一般风险的特点外，还具有自身的一些规律和特点，主要表现在以下几个方面：
1.政治性
社会风险事件的发生和发展，往往受到某些政治团体的背后操纵控制，风险事件是国际或者国内的某些政治势力、政治图谋的体现。例如，恐怖袭击、武装冲突、暴力抗法等就是一些社会集团试图达到其政治目的而采取的极端行为的表现，具有很强的政治性。
恐怖袭击从上世纪九十年代以来，有在全球范围内迅速蔓延的严峻趋势。极端分子使用的手段也由最初的纯粹军事打击演化到绑架、残杀平民、自杀爆炸等等骇人的行动。而遭受恐怖袭击的国家或地区主要是北约组织成员国和军事同盟地区以及受他们军事打击的国家或地区。巴格达每天都有恐怖袭击发生，发生在美国本土的911事件则是震惊全球的最惨重的恐怖袭击。因此从本世纪初开始，以美国为主的军事大国开始强调全球反恐联盟以力求打击恐怖主义的嚣张蔓延。
武装冲突，指因为争执、对立而发生的军事冲突。最近几年很多国家以各种借口先挑起武装冲突，之后再以战争的方式来解决；民族之间或政治集团之间的武装冲突，一般容易引发内战，战争的结果是新政权或新生国家的诞生。
近年来，在我们国家，以暴力、威胁的方法，妨碍国家机关工作人员依法执行公务的现象时有发生，一些抗法者目无法纪，行为极其嚣张，对执法人员无端谩骂，甚至大打出手，严重扰乱了国家法制的实施，侵犯到了执法者的人身安全，造成部分人员身体受伤，据媒体报道，暴力抗法集中发生在妨碍公务的案件，比如故意阻碍民警依法执行公务、使用暴力袭警，侵害公安司法机关人员执法权益的违法犯罪活动等。
暴力抗法是对国家法律的公然蔑视和挑战，具有较大的社会负面效应，既会助长犯罪分子的嚣张气焰，使人民群众失去安全感，又会在一定程度上挫伤执法人员的士气，减损执法的效果并进而影响社会稳定。
2.复杂性
社会风险事件的发生往往具有复杂的社会背景、经济背景和历史原因，往往涉及政治、经济、文化等诸多方面的因素。例如，战争的发生往往是国家之间各种矛盾的集中反映，其背后有着政治、经济、文化等诸多方面的冲突和不平衡。又如，政治危机的发生，往往是社会政治、经济、文化和社会各阶层矛盾聚集的结果，这使风险管理也具有较强的复杂性。
现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期，改革开放触及深层次的体制性问题，社会制度系统（经济制度、政治制度、法律制度和家庭制度）都存在一定程度上的制度变迁，在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段。在这样的变革过程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，也就存在形成不同危机的可能。就现实观察而言，我国现阶段风险社会突发事件呈现出几个新的发展趋势。
一是突发事件形式多元化。进入20世纪90年代以来，我国不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会的转型，在政治、经济和社会等各个领域也都发生了程度不同的危机事件；在经济领域里，由于国有企业改革尚未到位、农村发展不足、移民安置不当等因素引起的群体性事件常有发生；在政治领域，由于转型期我国政府职能的界定尚未完全明晰，腐败渎职现象严重，已经成为中国“最大的社会污染”。同时，在国际上，中美撞机事件、我国驻南斯拉夫大使馆被炸、中国客车从吉尔吉斯回国途中被烧毁21人遇难等事件，都预示着中国有可能面对种种外交危机和跨国危机。
二是突发事件规模扩大化。近几年我国发生多起严重的安全事故，尤其是矿井重大安全事故接连不断，特别是同构性的重大事故的接连发生，在一定程度上已经成为社会经济生活中的阴影。与此同时，各地严重的治安案件数量不断增加，地区性的恶势力有所抬头。而且，带有黑社会性质的犯罪团伙的头目往往有“保护伞”、“黑后台”，甚至有执法机关人员通风报信、协助作案。此外，在近年来出现的一些群体性冲突中，参与及波及的人数也越来越多。
三是突发事件形态群体化。近几年，群体性事件频发，致使社会的安全管理体系一旦失控，发生类似石家庄、陕西横山爆炸等惨案，其后果不可想象。而且随着组织性趋向明显，群体性事件呈现出持续性和反复性的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧。
四是突发事件影响辐射化。由于目前危机事件的发生往往涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，聚集效应明显，而且随着社会信息化的发展，传播渠道多元化，这些危机波动方式朝着多元的方向发展，危机事件可能引起的震动频度明显增大。
五是突发事件目标国际化。伴随着全球化的进展，危机事件的发生也具有了一定的国际互动性，这增加了危机事件的应对难度。
