温岭市政协
推进农村土地承包经营权流转（以下简称土地流转），是促进农业规模经营、实现转型升级、发展现代农业的客观要求。为推进我市农村土地流转，市政协组织调研组深入镇、村对土地流转状况开展调研，通过召开各类座谈会、走访农户等活动，深入了解情况，广泛听取意见，分析研究问题，提出对策建议。现将调研情况报告如下：
一、我市农村土地流转的现状
从上世纪90年代以来，在农村二三产业快速发展和劳动力加速转移的过程中，我市一直把推进土地流转、发展规模农业作为调整农业产业结构、提高农业产业化水平的重要举措来抓。特别是近年来，伴随着农业布局区域化、生产基地化、经营专业化、管理企业化、开发品牌化的发展趋势，农村土地流转面积不断扩大。目前，全市耕地面积49.15万亩，其中土地流转面积达21.07万亩，占42.9%。农村家庭承包地面积40.97万亩，农户承包地流转面积12.89万亩，占31.5%，涉及流出户11.1万户，占全市家庭承包经营户的42%。全市农业规模经营面积12.98万亩，占耕地面积的26.4%，其中农户承包地规模经营面积4.8万亩，占承包地面积的11.7%。据调查分析，我市农村土地流转呈现以下特点。
（一）从流转方式看，以农户自发居多
我市农村土地流转行为简单，大多数的流转行为属于自发性和偶然性。在全市农村土地流转中，农户自发流转土地面积10.27万亩，流出户94728户，分别占农户流转面积和流出农户数的79.67%和85.34%，农户委托流转面积2.62万亩，涉及流出农户16272户，分别占农户流转面积和流出农户数的20.33%和14.66%。
（二）从流转形式看，以转包出租为主
土地流转一般采用的是转包、出租、互换、入股形式。转包和出租灵活性强、容易操作，已成为土地流转的主要形式。全市农村土地转包面积10.26万亩，占总流转面积的48.7%；出租面积9.70万亩，占46%；建立土地股份合作社8个，入股面积2900亩，占1.4%；其他形式流转面积8200亩，占3.9%。
（三）从流转期限看，短期流转较普遍
我市农村土地承包经营权流转期限较短，大多在5年以下。据统计，流转年限在1年以下的5.26万亩，占流转面积的25%；流转期限1～5年的14.34万亩，占68.1%；流转期限6～10年8500亩，占4%；流转期限10年以上的6200亩，仅占2.9%。
（四）从流转对象看，向规模经营倾斜
在农村土地流转中，流入主体从农户间的分散流转为主逐步向企业化生产经营主体集约流转转变。全市流入“家庭农场”和专业大户1419个，经营面积7.35万亩，占流转面积的34.9%；流入工商企业、农业龙头企业52家，经营面积1.95万亩，占流转面积的9.25%；流入农民专业合作社30家，经营面积5.5万亩，占流转面积的26.1%。
（五）从流转程度看，趋向产业化集聚
通过土地流转，我市农村土地虽呈现了专业大户经营和企业化生产集约经营的发展趋势，但受“插花田”承包农户不愿流转的影响，连片规模经营受到严重制约。全市已形成10亩以上规模经营的面积12.98万亩，其中单体经营100～200亩的为7600亩，占规模经营面积的5.9%；单体经营200亩以上的为4.56万亩，占规模经营面积的35.1%。
（六）从流转需求看，逐步向外延发展
随着现代农业发展对土地资源和空间需求的进一步拓宽，我市土地流转在最初由村内流转向村外、乡（镇）外流转发展的基础上，逐步向市外、省外流转发展。通过异地土地的流转，推动了农业的外向型发展，在外地建立农产品生产基地，拓展我市农业发展空间，全市异地承包土地经营权面积达37万多亩。如温岭箬横西瓜合作社分别在海南、广东、广西、江西、云南等地发展“玉麟”西瓜生产基地20000多亩，温岭联树果蔗合作社在成都建立了1000多亩“温联”果蔗生产基地等。
二、我市土地流转中存在的主要问题
我市农村土地流转随着农村经济的快速发展和农业产业化水平的不断提高，呈现稳步发展的态势。但土地流转与现代农业发展要求还不相适应，成为现代农业发展新跨越的一个重要制约因素。土地流转既受到了传统思想观念、现行体制机制和社会经济条件的制约，也受到了政策体系、服务体系和社会保障体系不健全的影响，阻碍了流转进程。
（一）思想认识有待提高
一些镇、村干部认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，对农村土地流转的有关政策宣传不够深入，群众对土地流转认识模糊、存在误区。有的农民弄不清土地所有权、承包权、经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去自己的承包地，宁愿土地荒芜也不愿转包。有的从事二三产业收入稳定的农户，土地经营收入即使仅占其家庭收益的少数，也不愿放弃土地经营权。
（二）服务体系不够健全
土地流转市场尚未完善，服务体系不健全，中介组织网络缺失，缺乏对土地流转市场供求信息收集、发布及产业发展等方面的服务，供求及价格存在信息不对称，可供流转的土地零星分散与连片规模经营的需求不相适应，土地流转成本增加。农村大部分土地流转尚处于自发状态，缺乏服务组织对之进行有效的引导服务，更没有形成公平高效、信息完备的土地流转体系，土地流转市场化程度较低。
（三）流转管理比较薄弱
目前，我市土地流转行为不规范、手续不完备、档案不完善，口头协议较为普遍。有的虽已签订了书面合同，但合同签订不规范，对流转双方的权利义务、违约责任、损失补偿、承租地附着物处理等缺乏明确的约定，埋下了利益纠纷隐患，使双方权益得不到有效保障。加之镇（街道）、村对农村土地承包和土地流转的档案管理不规范、不到位，土地流转纠纷因缺少原始依据难以调处。
（四）流转政策体系不够完善
虽然国家颁布了《农村土地承包法》，但市政府尚未出台农村土地流转政策，各部门对土地流转工作没有形成合力，缺乏相应的指导。土地流转地块分散、流转区域受限、流转期限较短、流出时间不一，使土地集中程度低，不利于推进适度规模经营。在土地承包经营中，有的农户违反《农村土地承包法》的有关规定和土地承包经营合同的约定，宁愿抛荒也不愿参与流转，这一现象仅用民法来维护承包合同的履行，诉讼程序复杂、时效长、成本高，难以见效。另外，农村社会保障体系建设的严重滞后，也制约了土地的有效流转。
三、推进土地承包经营权流转的建议
从总体上看，当前推进土地流转的时机成熟，且处于关键期。应当抓住机遇、乘势而上，研究制定对策措施，创新土地流转机制，优化配置农村土地资源，推进土地有序规范规模流转，提高土地流转的综合效益。为此建议：
（一）统一思想认识，建立工作机制
推进农村土地流转，促进农业规模经营，是今后一个阶段深化农村改革的焦点，也是农业农村工作的重点。各级政府及相关部门必须把推进和规范农村土地流转工作摆上重要议事日程，把干部群众的思想认识统一到党的十七届三中全会《决定》精神上来，统一到发展现代农业的战略高度上来，把推进和规范土地流转、发展规模经营作为加快现代农业发展的重要举措来抓。要深入宣传《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策，并加强典型引导，在全市上下形成推进农村土地流转和规模经营的共识和内在动力，营造推进土地流转的良好氛围，让农户转变观念，了解政策，消除误解，不断激发农户自愿参与土地流转的积极性和主动性。要建立全市农村土地流转工作领导小组，由市委、市政府分管领导担任组长，财政、农办、农林、海洋与渔业、水利、国土、建设、司法、农村合作银行等相关部门领导组成，加强工作指导和综合协调。要明确职能、强化责任，充分发挥职能部门、镇（街道）、村级组织的积极性和主动性。要认真分析当前土地流转状况，充分尊重群众意愿，因地制宜，采取不同的工作方式，建立灵活的考核机制，确保土地流转工作取得实效。
（二）建立服务体系，健全服务机制
一要有效发挥政府和村集体的服务职能。要明确市、镇（街道）、村三级组织在土地流转工作中的职能，使之紧密衔接、有效发挥。相关部门及镇（街道）要对土地流转进行宏观调控，完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，监督农村土地的合理使用。要着重围绕主导产业和优势产品，搞好产业发展规划和土地流转规划，以规划引导流转，以流转促进布局，使土地流转做到按规划推进、有目标流转、分阶段实施，促进产业区域形成。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好指导协调工作，主动为农户提供委托流转服务。二要建立土地流转中介服务平台。要建立土地流转中介服务组织，以市场化、社会化的运作模式推进和规范农村土地流转及规模经营发展。要建立市土地流转指导中心，负责政策法规咨询、流转规范程序制订、跨区域土地流转信息服务，指导镇（街道）、村开展土地流转工作。各镇（街道）要相应设立土地流转服务中心，具体负责流转的供求信息搜集及发布、土地评估、政策咨询、合同签订、档案管理、矛盾调解等指导服务工作。村级要设立土地流转服务站，主要做好流转信息收集、审查、登记管理和合同签订等工作。通过三级服务网络建设，积极开展产业导向、信息传递、中介协调、指导管理等跨区域、全覆盖、多层次的土地流转服务。三要完善土地流转纠纷调处制度。要加强农村土地承包纠纷仲裁机构建设，健全协商、调解、仲裁为主要形式的土地承包和流转纠纷调处机制，依法开展对农村土地承包和流转纠纷的调处，为土地流转的有序、健康发展保驾护航。
（三）规范流转行为，强化管理机制
要认真贯彻执行《农村土地承包法》，遵照市场经济规律，建立规范有序的土地流转秩序，做到流转程序合法、合同规范、手续完备。规范土地承包管理，稳定承包关系，及时整理并永久管理土地承包档案资料。规范土地流转合同与档案管理，健全流转合同签订机制，切实消除不规范合同与口头合同的现象，建立健全土地流转备案、登记和档案管理制度，实行土地流转报村集体经济组织备案制度。要规范土地流转的利益补偿机制，科学测算地租、地价，给予土地流出方合理的补偿。要逐步推行土地承包和流转管理信息化，规范土地流转程序，贯彻“公开、公平、公正”的原则，对土地流转涉及事项要全部公开接受监督，杜绝土地流转中的暗箱操作。
（四）创新流转模式，完善激励机制
一要推行土地股份合作社。在二三产业相当发达、大多数农民已经脱离土地的地域，鼓励引导组建土地股份合作社。通过把农户以土地承包经营权量化入股，合作社管理土地生产经营活动，按股份年终利润分红等运作方式，进一步创新和完善农村土地流转机制，提高土地使用效益，增加农民收入。二要提倡整村连片流转。对承包农户自己经营土地少、要求流出多的村，鼓励整村连片流转。对不愿流转的农户，可以在保证农户权益不受损失，以其承包土地数量、质量不下降的前提下，采取“土地互换”的方式，调整种植田块，解决阻碍流转的“插花田”问题，促进土地连片流转。三要探索建立农村土地流转信用合作社。引入银行货币存货机制，探索建立农村土地流转信用合作社，土地流转信用合作社对农户存入的承包土地，可由合作社直接经营，也可由合作社与农业龙头企业合作经营，或由合作社转包、出租、入股经营，使土地流转更加方便灵活。四要制定措施，建立激励机制。有关部门要根据各自职责，通力协作，研究制订相关工作的具体实施办法，优先支持农业规模经营主体，为推进土地流转和促进规模经营创造良好的政策环境。要设立财政专项奖补资金，对农民长期流转土地、建立土地流转服务组织和土地股份合作社给予扶持；对具有一定规模连片土地流转的，采取财政补助支持办法，切实解决土地流转供给不足和难以集中的问题；对土地流转业绩较好的镇（街道）、村、有关中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体给予一定的资金奖励。要加快建立健全农村社会保障体系，进一步完善政策性农业保险，积极探索土地长期流出农民的养老保障方式。要引导农村合作银行等金融机构加强对规模经营主体的信贷支持，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金不足；要探索农业订单、保险单、农产品收益权、企业存货、农业固定资产和应收账款等动产抵押和权利抵押，简化贷款手续，实行利率优惠，推广温岭农村合作银行农村土地承包经营权流转贷款办法，明确申请办理质押登记部门。
