把与制度（institution）及制度变迁有关的问题纳入经济学学科的努力，贯穿经济思想史的始终。毫无疑问，对制度及其演进过程的研究也是马克思主义政治经济学的重要内容之一。毋庸置疑，任何制度变迁的动力都在于制度与生产力的内在矛盾运动，我国基础设施产业的制度变迁也不例外。随着技术的不断进步与经济的发展，基础设施产业的自然垄断性质已经弱化，同时也由于长期行政垄断经营的不佳业绩，使基础设施产业的市场化改革成为关注和研究的重点，然而在实施改革时至关重要的是要考虑制度变迁的整个政治经济过程——制度变迁的吸引力、可行性和可信度。毫无疑问，打破垄断，引入竞争机制，保证基础设施产业的平稳发展，与政府调控经济运行的目的相一致，因此，我们可以从改革的初始禀赋条件入手来探索基础设施产业市场化改革的制度安排。
一、基础设施产业市场化改革初始禀赋条件的国际比较
由于长期的行政垄断经营，从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，政府都直接进行干预和控制，凭借行政手段实施垄断经营，这就造成了竞争压力的缺乏。那些负责提供基础设施服务的企业很少拥有为其顺利运营所需要的经营和财务自主。一方面，这些企业通常被迫以低于成本的价格提供基础设施产品或服务，且通常不能获准随通货膨胀而调整价格，基于低于成本的价格必然会产生消费者的高度需求，许多人难以享受到这些服务，或者为合法的接入而长期等待，或者只有通过支付高价，或者通过诸如贿赂、欺骗和政治影响等非正式机制才能获得，腐败问题很普遍；另一方面，由于政府混淆了它作为所有者、经营者和法规制定者的作用，基础设施产品或服务的公共提供者很少为其工作负责，效率的低下经常是完全由增加预算拨款来补偿的，公众对基础设施服务的有效性和质量提出强烈批评。发展至今，我国基础设施产业既具有行政垄断特征，又具有一般意义的自然垄断的技术、经济特征，是典型的带有自然垄断特性的行政垄断性产业，与西方发达市场经济国家有很大的不同，具体来说主要表现在以下五方面：
第一，垄断的成因不同。由种种不同原因引起的垄断，对经济效率的影响很不相同，经济理论和政策的分歧，常常发生在对垄断行为不同的因果关系的认识上，在此，有必要从成因上区分基础设施产业垄断性质的不同形式。就产生的原因看，垄断大致可以分为五种情况：自然垄断、经济垄断、行政性垄断、资源垄断和创新垄断。这五种垄断形式既有区别，又有联系。当一个未实行政企分开的行业处于自然垄断地位时，政府部门往往利用行政权力直接干预企业的经营活动，设置市场障碍，垄断经营，限制竞争，使自然垄断与行政性垄断合为一体。新中国成立以后，我国基础设施产业的投资建设，主要依靠国家的政策性投入和投资贷款，无偿获得大量特殊的公共资源（如航线、路权、频谱等）及特许资源（如专营权等）的使用权。这些排他性独占权利构成了行政垄断的基础。自然垄断行业的企业也不是真正的企业，而是由政府决定企业的一切生产经营活动。在业务范围上，既承担政府下达的政策性任务，也从事一般的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，垄断企业才有了低效率经营的借口，企业预算约束软化，即使亏损也能够依靠政府补贴生存。改革后，虽然对某些自然垄断行业进行了改革，政府职能有了一定程度的转变，自然垄断行业开始全面面对市场，但时至今日，政企合一、政府经营的体制并没有完全打破，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的经营者，表现为一种典型的行政垄断。而西方国家自然垄断行业的企业不论其所有制性质如何，都表现为真正的企业，形成的是经济性垄断，政府只是管制者，而非直接生产经营者。
第二，对自然垄断行业进行管制的外部环境不同。我国长期实行计划经济体制，我国对自然垄断行业的管制是在非市场经济和不成熟市场经济的大环境下形成的，这就决定了我国对自然垄断行业的管制必然有浓厚的行政色彩，实际上，我国对基础设施产业管制的初衷并不是限制垄断，而是限制竞争，但最后的结果却是将行政性垄断变成了法定垄断。而西方国家对自然垄断行业的管制是在成熟的市场经济下进行的，对自然垄断行业的管制很大程度上是一种纯粹的经济行为。
第三，企业内部的产权结构和企业治理结构不同。从产权结构看，我国绝大部分基础设施产业的企业都是国有的。我国国有经济的比重普遍高于西方发达市场经济国家，西方发达国家20世纪80年代私有化运动之后，连铁路这种沉淀成本大、有明显成本弱增性的行业都实行了私有化；从被管制企业的治理结构看，我国的一些自然垄断企业虽然进行了公司制改造，但并没有建立起规范的法人治理结构，政府不是把这些企业作为一般的国有企业，按商业化原则进行考核和管理，而是更多地把这些行业作为政府控制社会经济生活的工具，赋予这些行业参与政治经济生活的各种特权，为其提供各种保护。在对企业的行政管理上，不是按照商业化原则进行企业的经营管理，而是仍然套用行政部门的管理方式，按行政区划设置业务分支和进行业务管理，实行严格的行政等级制度。内部分配不是按市场化原则决定报酬高低，而是依据“官本位”进行收入分配。而西方国家被管制的企业无论其所有制性质如何，都有比较科学的组织结构，从而为经济性管制奠定了组织基础。
第四，管制的具体手段不同。西方国家最初对自然垄断行业的管制主要是进入管制和价格管制，20世纪70年代以后，在不断放松管制、引入竞争机制的同时，管制方法也在不断地改进，主要表现为：减少了进入管制，进行更科学的价格管制，正在探讨和进行激励性管制。而我国在进入管制上，仍然主要靠行政权力阻止其他企业的进入，而且为保护某些部门或局部利益而限制竞争；在价格管制上虽实行了价格听证会制度，由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨自然垄断行业价格的决定，但在价格听证会上，政府代表、消费者代表和生产者代表并不能处于平等的地位。
第五，在国有经济中所占比重不同。尽管在我国基础设施产业国有经济所占比重极高，近乎百分之百，但在全部国有经济中所占比重却比西方发达市场经济国家和广大的发展中国家要低得多。这反映出我国国有经济的配置和布局比西方发达市场经济国家分散得多，那些并不能起主导作用的产业占用了大量国有资本，而在需要重点优先发展的基础设施产业相对投入不足，所以，我国的基础设施产业市场化改革面临着国有经济布局重组和国有企业改革双重难题。
总之，虽然我国许多基础设施产业（至少是某些环节）仍保持着自然垄断性质，但从整体的角度看，基础设施产业的自然垄断性质已经开始不断弱化。只要没有政府限制，潜在的竞争者就有可能进入局部市场甚至整个市场参与竞争。如果政府限制对这些行业的进入，就完全失去竞争的可能性，潜在的竞争者即使有竞争能力也不可能进入参与竞争。但是，由于我国的基础设施产业是由政府投资发展起来的，从国有经济退出的角度看，不仅要面对较大的生产要素沉淀成本，而且，在经济体制改革过程中，中央政府内部的分权导致基础设施产业各部门有了相对独立的经济利益，部门利益又进一步强化了部门垄断，形成利益集团。由于这些部门的垄断提供者对政策有很强的影响力，一旦终止现有的契约便会形成制度性沉淀成本。由于沉淀成本的存在必然影响竞争的效率和效益，因此，必须通过政府的政策和制度安排来减少这两类沉淀成本。
二、我国基础设施产业市场化改革的路径选择
由于我国基础设施产业市场化改革的禀赋条件是我国基础设施产业近乎百分之百的国有产权结构和长期行政垄断经营，虽然基础设施产业的自然垄断性质有所弱化，但从整体而言还具有某种自然垄断性质，因此，基础设施产业国有经济退出时必然会发生生产要素沉淀成本和制度性沉淀成本，所有权退出不仅意味着国有资产的流失、意味着将失去准租金，还意味着政府必须给予补贴。从这些禀赋条件出发，笔者得出有关我国基础设施产业市场化改革的路径选择的两个观点：
第一，我国基础设施产业国有经济渐进退出的路径依赖。随着技术进步与经济的发展，基础设施产业的自然垄断性质不断弱化，必然要求与之相应的制度变迁。但由于我国基础设施产业的长期行政垄断经营和较差的经营绩效，使我国基础设施产业国有经济退出时必然会发生生产要素沉淀成本和制度性沉淀成本，由于我国基础设施产业的在位国有企业的准租金掌握在政府所有者手中，政府所有者为了追求准租金最大化，必然会采取非产权退出行动，然而由于无法摆脱低效率弊端，会使准租金进一步下降直至为零或负，直到这时，政府所有者才会放弃国有产权，新的企业所有者才会出现，这一追求准租金最大化的过程，形成了我国基础设施产业在位国有企业国有产权渐进退出的路径依赖问题。由于基础设施产业内部不同行业以及基础设施产业的不同环节，生产要素沉淀成本和制度性沉淀成本不同，因而，基础设施产业国有企业的渐进退出也是一种理性的选择。
第二，基础设施产业的市场化改革，从某种意义上讲是一场“经济革命”，是一种强制性的制度变迁。对于我国基础设施产业而言，由于技术进步和经济发展的影响，产业组织正面对着新的技术环境和新的市场环境，一方面，自然垄断赖以存在的条件已经开始动摇；另一方面，我国经济制度正处于由计划经济向市场经济的“转轨”时期。在变化的产业环境下，在基础设施产业引入市场竞争机制不仅是必要的，而且也是可能的，但前提是现有企业已经获得了一个巨大的但非再生的资本存量，我们不能忽略基础设施产业生产要素沉淀成本的补偿问题。由于我国基础设施产业的在位国有企业的准租金掌握在政府所有者手中，政府所有者为了追求准租金最大化，便会采取重新签约、一体化、垄断和补贴、税收优惠、低利率政策等非产权退出行动，因此，不管这场经济革命到底是由基础设施产业技术的飞跃性进步所诱发的，还是由基于技术进步的制度变迁所导致的，或是加入WTO倒逼的，一旦将扭曲的制度打破，就会发生制度性沉淀成本和生产要素沉淀成本，在位所有者的理性选择是在所有权不变的情况下，采取重新签约、垄断、补贴和交叉补贴、争取优惠政策等战略行动，追求准租金的最大化，当且仅当准租金为零或负时，在位企业所有者才会退出，因此，基础设施产业市场化改革需要一个有活力、强大的和非常活跃的政府，通过政府的法令来强制性地推动制度变迁。
§§第四章 我国基础设施产业市场化改革的对策
