自古道：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。在中国这样一个农业国家，有远见的政治家无不把农业放在理政之首位，即所谓“洪范》八政，以食为首”。
魏晋动乱，无辜百姓屡遭屠杀，户口锐减。幸存者或者筑坞自保，或者颠沛流离，造成社会的极度萧条。为了维持社会的稳定和供应军粮，统治者首先将军事体制扩大应用于民间社会，出现了国有土地制度全面推行的时代。在北魏，还由于政府把实现拓跋族从游牧到农耕定居的战略性转变作为全面汉化的基石，所以强有力地推行国有化的均田制度。而由国家来组织农业生产的制度，适应了遭到巨大破坏而生产力低下的特定历史时期和社会环境下目的主要在于恢复经济、稳定社会和确保国家财政。因此，社会的基本政治经济条件没有发生根本性转变，则国有土地制度仍将在自身修正中具有活力；社会经济小繁荣，则均田制仍将在惯性作用下继续实行。隋朝就是在这种社会条件下，继续推行均田制的。
开皇二年（582年）七月，随着《开皇令》的颁布施行，隋王朝基本框架才大致完成。在《开皇令》公布之前，隋朝固然捐弃了部分北周苛政，但基本上“仍依周制，役丁为十二番”。北周力役确有“丰年不过三旬”的规定，实施则见于周武帝保定元年（561年）之“改八丁是为十二丁兵”的规定。隋朝既然采行北周的“十二番”力役，自然也继承与之配套的均田制，暂作过渡，以便承前启后。
新制定的《开皇令》，对北周均田制度作了修改。从《隋书·食货志》有关均田制记载中“其丁男、中男永业露田，皆遵后齐之制”一句，可知在土地制度方面，文帝也坚持贯彻依北齐改北周制度的原则。从今日传世文献来看，北周均出制仅存“有室者，田百四十亩，丁者田百亩”之类极为疏阔的规定，远不如北齐周密完备，难以肄体运作。而且，主持关中政权财政的苏绰曾对其子苏威说道：“今所为者，正如张弓，非平世法也。后之君子，谁能弛之？”连苏绰本人都觉得赋役过重，于心不安，则此等制度自难被隋朝所继承。
均田制是建立在等级基础上的，它首先保证国家官吏对土地的占有。《开皇令》规定：“自诸王已下，至于都督，皆给永业田，各有差。多者至一百顷，步者至四十亩”。比起北齐官吏通过拥有奴婢柬获得永业田，隋朝的给田范围更加宽泛，甚至连用以酬勋的散实官“都督”都能受田。因此，马上就出现了百姓受田不足的严重情况。对此，民部尚书苏威建议，减步分给功臣的田地，以缓解百姓受田不足的局面。建议刚提出，立即遭到勋贵功臣的强烈反对，上柱国王谊趁文帝亲临其府的机会，当面对文帝说道：“百官者，历世勋贤，方蒙爵土。一旦削之，未见其可。如臣所虑，正恐朝臣功德不建，何患人田有不足？”文帝靠宫廷政变上台，正需要拉拢官僚的支持，岂能轻易触动其既得利益，所以，他当即作出决定，压下苏威的建议。
从这件事可以看出，均田制实行已近百年，其性质发生了巨大变化。当初，北魏进入中原，控制着大量荒地，可以通过国家行为使劳动力和土地相结合，扶持自耕农。随着社会安定，生产恢复，上述均田制的作用也在日益减低。均田制的主要方面更接近于等级制的社会利益分配制度；以前国家稳定社会的重点在于扶助自耕农，现在则在于笼络官僚，即王谊所谓的“正恐朝臣功德不建，何患人田有不足？”。
在这种制度下，官吏就拥有了永业田，他们还可以根据官品高低，在任期内获得职分田。京官职田，在京城近郊。而各地官吏，也按规定于所在州县城郊得到职分田，作为俸禄的一部分。至此，京官、外官职分田制度臻于成熟。除了永业田和职分田外，官吏还可以得到一大笔公廨钱，作为官署的办公费用。官署是政治、行政权力部门，依靠国家税收维持，本来就是老百姓供养的，现在让其直接介入经济活动，以权经商，官商勾结，“出举兴生，唯利是求，烦扰百姓，败损风俗，莫斯之甚”。这种妨碍行政公正，造成官风败坏的陋习，乃“因循往昔”。隋朝在职分田之外，恢复官署放贷的做法，实是对官吏作出的重大让步。
到了开皇十四年（594年），官署放贷更为猖獗，工部尚书苏孝慈挺身而出，直言上谏，请求予以废止，改为给官署田地。文帝也觉得有道理，遂于六月四日颁发诏令规定；“省府州县，皆给公廨田，不得治生，与人争利”，对官吏略加约束。可是，田租收入远远比不上以钱生钱来得轻巧丰厚，所阻，他们暗里向朝廷施加压力。这样，到了开皇十七年（597年）11月，文帝只好再次下诏：“在京及在外诸司公廨，在市回易，及诸处兴生，并听之。唯蔡出举收和”。
开皇年中，民部侍郎上奏：“身死王事者，子不退田；品官年老不减地”，获得文帝的钦准。以前，文帝也曾多次赈恤牺牲的将士家属，如开皇元年（581年）九月，“战亡之家，遣使赈给”；开皇六年（586年）九月，“诏大象已来死事之家，咸令赈恤”等等，郎茂的建议，使得这类赈恤制度化，勋田与官吏受田更加固定。而且，政府在缘边地带推行屯田，各地军府也都占有土地，这样一来，国家能够掌握并用于分给百姓的土地，十分有限。开皇三年（583年）正月，文帝“初令军人以二十一成丁”。这年，隋朝与突厥战事正艰，国家正是用人之时。文帝用提高成丁年龄的办法，缓解丁男受田的压力。此时的政府严格户口管理，搜括出许多隐漏人口，却没有能力解决其土地问题，尤其在“京辅及三河，地少而人众，衣食不给”。
开皇四年（公元584年），是杨坚登上帝位的第四个年头。这一年，关西地区出现了少有的大旱。此刻的隋文帝杨坚，听到不时传来的灾情，使他坐卧不宁。他吩咐左右出去看看灾情严重到什么程度，看看那些灾民靠什么度日。不久，出外巡视的人回来了，带回来一些豆屑杂糠，并告诉他这是灾民赖以活命的些，心中不由忧虑起来。他不由得想起周静帝的禅位诏书中的一段话：王受天命，毅德在食物。救颓运之艰，匡坠地之业，拯大川之溺，扑燎原之火，除群凶于城社，廓妖氛于远服，至德合于造化，神用治于天壤。杨坚登上帝位仅仅4年，根基未稳。他不由得想起北魏末年的六镇起义。它的直接起因，就是六镇的军户及镇民饥饿无食。后来这些饥民被强进到河北“就食”。但河北诸州也连年遭受水旱之灾，“饥馑积年，户口逃散”，北镇饥民无食可就，又得不到朝廷的救济，走投无路，又引发了河北地区的起义。那时杨坚虽还未出生，但他的岳父独孤信等都曾亲身作为饥民而参加了六镇及河北的起义。
国以民为本，民以食为命。农业兴，才能有饭吃，人民才安定。兴农才能同本，于是，杨坚加紧实施各项兴农措施。
首先，他在全国加紧推行均田制。均田制开始实行于北魏。魏孝文帝初期，水旱连年成灾，百姓被饥饿所困，四处流散。豪强们乘机兼并土地。主客给事中李安世描写当时土地不均的情况说：“窃见州郡之民，或因年俭流移，弃实田宅，漂居异乡，事涉数世。三长既立，始返旧墟，庐井荒毁，桑榆改植。事已历远，易生假冒。强宗豪族，肆其侵凌，远认魏晋之家，近引亲旧之验。又年载稍久，乡老所惑，群证虽多，莫可取据。各附亲知，互有长短，两证徒具，听者犹疑，争讼迁延，连纪不判。良畴委而不开，柔桑枯而不采，侥幸之徒兴，繁多之狱作。欲令家丰岁储，人给资用，其可得乎！”因此，李安世建议：重新均量土地，根据劳力配置相应的土地，使“细民获资生之利，豪右靡余地之盈”。有争议的田地，“宜限年断，事久难明，悉属今主”。魏孝文帝根据这个建议，于太和九年（公元485年）十月，下诏实行均田制。
